Осмысление содержания институтов государственного и муниципального управления связано с определением понятия «управление » и «социальное управление ». Наука государственного и муниципального управления представляет собой целостную систему знаний об общих явлениях и закономерностях, организации и деятельности государственного и муниципального управления. Ее предметом является публичная власть, структура и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Публичная власть - это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного строя. Обычно противопоставляется общественной власти. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения. Особенностью публичной власти является непременное наличие принуждения и санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Ее распоряжения обязательны для исполнения.

К публично-правовым образованиям в Российской Федерации относятся государство и муниципальные образования, что определяется особенностями государственного и социально-экономического устройства. Территориальная общественное самоуправление не является публичной властью, а представляет собой добровольные объединения граждан по месту жительства для решения вопросов местного значения, то есть не обладает признаками публичной власти.

Существуют различные классификации социального управления. Виды социального управления определяются по субъекту управления. Например, социальное управление, субъектом которого является государство в лице органов государственной власти и управления и их должностных лиц, осуществляющее управленческую деятельность в установленном законами порядке - государственное управление. Под управлением понимаются различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта, что означает, оно имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию. С точки зрения кибернетики – науки об управлении, управление - это целенаправленное воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает системы управления государства и муниципальных образований, обеспечивает их функционирование в соответствии с закономерностями их существования и развития. Государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях их самоорганизации в целях решения вопросов местного значения, определяется как местное самоуправление. В лице органов местного самоуправления, должностных лиц, оно классифицируется как муниципальное управление . Городские и сельские поселения и другие муниципальные образования, осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ), поэтому они не входят в систему органов государственной власти, хотя они обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ).

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической системы и территории. В производственных отношениях оно во главу угла ставит форму собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере отношений распределения государство не должно допускать чрезмерной монополизации отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к резким контрастам богатства и бедности.

Сущность социального управления раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование, поэтому основными областями науки государственного и муниципального управления является аппарат (механизм) государственного и муниципального управления, а именно:

организационная и функциональная структура государственного и муниципального управления;

конституционно-правовые основы деятельности органов государственного (муниципального) управления;

полномочия органов государственной и муниципальной власти и их разграничение по уровням управления;

публичная служба (государственная и муниципальная служба, кадровая политика);

характер и направленность взаимодействий ветвей власти в процессе управлении;

управление бюджетом и бюджетным процессом;

организация планирования, включая стратегическое;

управление информационными потоками и информационные технологии, используемые в государственном и муниципальном управлении;

нормативная деятельность государства (правотворчество и правоприменение) и др.

Особенности, характеризующие государственное управление в узком понимании:

а) государственное управление – это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетентностную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании, умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление – это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера. Органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия, т.е. распоряжаясь они исполняют законы;

г) государственное управление – это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Атаманчук Г.В. в основу классификации видов управления положил источник и потенциал власти субъекта управления. Он выделяет:

государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления);

местное самоуправление – это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий;

менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление;

групповую саморегуляцию;

целесообразное поведение человека .

К особым свойствам государственного управления можно отнести:

наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами

наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти и распространяется на все общество;

масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;

право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Субъектами государственного и муниципального управления в широком смысле слова являются система органов государственного управления и местного самоуправления, политические партии, общественные, профессиональные движения, союзы, ассоциации, объединения, лоббисты, СМИ, коммерческие и некоммерческие организации, граждане государства. В узком смысле - непосредственные субъекты государственного и муниципального управления представлены законодательными, исполнительными, судебными и контрольными органами на федеральном, региональном и местном уровнях управления.

Объекты государственного управления, исходя из сущности, содержания и задач государственного и муниципального управления, сформулированных выше, можно класси­фицировать по следующим основным при­знакам:

Принадлежность объекта к той или иной форме общественной собствен­ности (федеральная, собствен­ность субъекта Фе­дерации, муниципальная);

Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (потребля­ется внутри страны, региона, муниципального образования, имеет межрегиональное потреб­ление, экспортная продукция и др.);

Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социаль­ные, экологические и другие процес­сы в регионе;

Место и роль в воспроизводстве условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и куль­туре, социальной защите и поддержки).

Государственная власть как особая разновидность социальной власти и имеет следующую структуру: субъект власти (государство, население), объект (на кого именно направлена власть), отношения, возникающие по поводу власти, регламентирующие правила, нормы. Это – это политическая власть государства, которая исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии. К характерным признакам государственной власти относят:

- публичность – распространение власти на все население государства и реализация ее специально сформированным для этого аппаратом управления;

- универсальность – этот признак состоит в том, что власть имеет распространение на все области общественной жизни;

- верховенство – свойство государственной власти подчинять себе другие виды социальной власти, кроме власти народа своей страны;

- законодательная прерогатива – существование монопольного права на выработку юридических норм;

- легитимность – соответствие надеждам, ожиданиям народа, который населяет государство, интересам его большинства;

- легальность – соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации;

- использование системы налогов ;

- использование государственного принуждения - легальное употребление силы с помощью специально созданного правоохранительного (карательного) аппарата (суда, армии, полиции и т. д.);

- деление всего населения только по территориальному признаку .

Общие и специфические функции государственного управления – это конкретные виды управленческих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способам сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. По содержанию, характеру и объему воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. К общим функциям относят:

Обеспечение национальной безопасности и обороноспособности;

Разработку и реализацию политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов;

Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни;

Управление государственным имуществом и предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора;

Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц;

Осуществление государственного контроля и надзора за процессами, происходящими в управляемой (прямое воздействие на объект управления) и регулируемой (опосредованное воздействие на объект регулирования) сферах.

Специфические функции государства отражают особенное содержание отдельных воздействий государства. Например, финансирование, налогообложение, лицензирование, аккредитация, регулирование труда и заработной платы, кредитование и др. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов. К ним относят обеспечение законности, подготовку и повышение квалификации кадров управления и др. В число основных задач государственного управления входят:

- обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятель-­

ности населения, высокого уровня и ка­чества жизни;

- экономическая и социальная трансформация хозяйства страны и ее ре­гионов;

Анализ, прогнозирова­ние и программирование национального и ре­гионального развития;

- оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления эко­номической базы региона и муниципальных образований;

- обеспечение экологической безопасности в стране и ее регионах, заши­та окружающей среды;

- формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической поли­тики;

Создание и развитие рыночной инфраструктуры и др.

В основе построения органов власти лежит принцип разделения властей (фр.sеparation des pouvoirs, лат.trias politica) - принцип, согласно которому государственная властьдолжна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви:законодательную,исполнительнуюисудебную. Впервые этот принцип был впервые предложенДжоном Локком, а введён в научный оборотШарлем-Луи де Монтескьёв 1748 году. В соответствии с ним выделяют 3 ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную власти.

Законодательная власть принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкойзаконодательства. Цель данной власти - издание законов. В данной ветви публичной власти отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти -парламент. Например, в России законодательная власть представлена двухпалатнымФедеральным Собранием, в которое входят Государственная думаиСовет Федерации, в регионах - законодательными органами (парламентами).

При парламентской форме правления законодательный орган представляет собой верховную власть, а монарх или президент, исполняет в основном представительские функции и не располагает реальной властью. При президентской форме правления президент и парламент избираются независимо друг от друга. Законопроекты, прошедшие через парламент, утверждаются главой государства - президентом, который имеет право роспуска парламента.

Исполнительная власть осуществляет в разных государствах исполнительную и распорядительную деятельность. Исполнительно-распорядительная деятельность - вид деятельности государственных органов исполнительной власти и органов системы местного самоуправления (глав муниципальных образований и подразделений их аппарата), направленной на организацию исполнения законов. В необходимых случаях она сопровождается принятием в рамках закона нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений и др.). Например, в распоряжении государственной и/или муниципальной собственностью и в распорядительных действиях, адресованных субъектам управления ею: должностным лицам и гражданам, вступающим в общественные отношения в данной сфере. В зависимости от территориального масштаба деятельности и административно– территориального деления страны органы исполнительной власти делятся на центральные (федеральные), субъектов РФ (республик, краев, областей) и местные (муниципальные).

Судебная власть – это власть , основной функцией которой является правосудие. Правосудие (юстиция) – вид правоохранительной и правоприменительной государственной деятельности, в результате которой реализуется (проявляется) судебная власть. Под судебной властью также понимается деятельность специальных государственных органов – судов – по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных, административных и арбитражных дел, осуществляемая в особом процессуальном порядке при неуклонном соблюдении требований закона. Структура судебных органов в России, например, судебная власть осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства и основана на системе принципов, характеризующих отдельную грань правосудия: законность; осуществление правосудия только судом; независимость судей; осуществление правосудия на началах равенства всех граждан перед законом и судом; обеспечение права на судебную защиту; участие граждан в осуществлении правосудия; гласность правосудия (открытости судебного разбирательства); защита законных интересов личности; состязательность и равноправие сторон при рассмотрении дела в суде; родной (национального) язык судопроизводства. Систему федеральных органов судебной власти образуют Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также другие федеральные суды.

Выделение контрольной власти в качестве самостоятельной условно. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счётные палаты, иные контрольные органы. В России статус этих государственных органов определяется как система органов, не входящих в структуру ни одной из трех ветвей власти.

Конспект лекций соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования. Доступность и краткость изложения позволяют быстро и легко получить основные знания по предмету, подготовиться и успешно сдать зачет и экзамен. Рассматриваются понятие, сущность государственного управления, типы и формы государства, органы государственной власти, структура и компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, судебная власть, система органов местного самоуправления и многое другое. Для студентов экономических вузов и колледжей, а также тех, кто самостоятельно изучает данный предмет.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственное и муниципальное управление: конспект лекций (И. А. Кузнецова) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления

1. Понятие государственного управления

Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

2. Сущность государственного управления

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.

Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:

1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);

2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);

3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);

4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);

5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);

6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);

7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);

8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);

9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);

10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);

11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);

12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);

13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);

14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.

В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:

1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;

2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;

3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;

4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.

Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

Система государственного и муниципального управления РФ Система государственного и муниципального управления РФ Курс лекций для программ профессиональной подготовки студентов, повышения квалификации и профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих по специальности «Государственное и муниципальное управление»

Актуальность изучения курса СГМУ Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределили необходимость модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. В настоящее время происходит медленный и трудный процесс перехода государства к социально-ориентированному и цивилизованно- рыночному характеру экономики по сравнению с радикально-либеральной ориентацией предшествующего этапа на социальное расслоение и обогащение любой ценой незначительного меньшинства населения. Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределили необходимость модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. В настоящее время происходит медленный и трудный процесс перехода государства к социально-ориентированному и цивилизованно- рыночному характеру экономики по сравнению с радикально-либеральной ориентацией предшествующего этапа на социальное расслоение и обогащение любой ценой незначительного меньшинства населения.

Административная реформа гг. Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления потрем основным параметрам: Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления потрем основным параметрам: - перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; -реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; -изменение характера отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.

Система множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество. множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество.

Признаки системы целостность, целостность, -самоуправляемость, -самоуправляемость, -наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы, -наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы, -взаимосвязь элементов и внешней среды -взаимосвязь элементов и внешней среды

Характеристики системы Иерархичность Иерархичность многоуровневость многоуровневость отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии. целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии.

Единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается.

Государство Особая система власти, установленная на определенной территории. Особая система власти, установленная на определенной территории. Институциональная и политическая организация общества. Основное назначение государства состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Институциональная и политическая организация общества. Основное назначение государства состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаки государства наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

Государственное управление представляет собой определенную систему, урегулированную правом. представляет собой определенную систему, урегулированную правом. Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

В широком смысле слова система государственного управления включает в себя: включает в себя: субъект управления (управляющую систему) - государство субъект управления (управляющую систему) - государство взаимодействия взаимодействия субъект управления- общественная система (управляемую жизнедеятельность)- общество. субъект управления- общественная система (управляемую жизнедеятельность)- общество.

Предмет системы государственного управления Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов.

Организационная структура РФ Согласно действующей Конституции, РФ является Федеративной Республикой с президентской формой правления. Согласно действующей Конституции, РФ является Федеративной Республикой с президентской формой правления. Конституция закрепляет двухуровневую структуру государственной власти в России, а именно: Конституция закрепляет двухуровневую структуру государственной власти в России, а именно: федеральное управление. федеральное управление. государственное управление субъектов РФ государственное управление субъектов РФ И трехуровневую систему управления -местное самоуправление отделено от государства

Формы государственного устройства по источнику власти (форма правления) – монархия, народовластие, теократия; по источнику власти (форма правления) – монархия, народовластие, теократия; по типу политической системы (государственно-политического устройства)- демократия, авторитаризм, тоталитаризм; по типу политической системы (государственно-политического устройства)- демократия, авторитаризм, тоталитаризм; по характеру отношений между центром и составными частями (государственно- территориальное устройство) – конфедерация, федерация, унитарное государство. по характеру отношений между центром и составными частями (государственно- территориальное устройство) – конфедерация, федерация, унитарное государство.

Федерация Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны. Субъекты федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой субъекты федерации равноправны. Субъекты федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой субъекты федерации равноправны.

Федерализм Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение парада суверенитетов, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над государственными, недопущение политического, экономического, правового сепаратизма. Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение парада суверенитетов, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над государственными, недопущение политического, экономического, правового сепаратизма.

Федерация Федерация есть добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. Федерация есть добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. Отдельные регионы (субъекты Федерации) имеют хозяйственную самостоятельность, наделены значительными политическими правами (свои Конституции, уставы, законы, права контроля). Но при этом существует и сильная центральная власть, законы и права которой имеют верховенство перед региональными. Отдельные регионы (субъекты Федерации) имеют хозяйственную самостоятельность, наделены значительными политическими правами (свои Конституции, уставы, законы, права контроля). Но при этом существует и сильная центральная власть, законы и права которой имеют верховенство перед региональными. (Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада, Австрия и др.). (Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада, Австрия и др.).

Федерация договорная (договор подписывается всеми субъектами), договорная (договор подписывается всеми субъектами), конституционная (единая конституция закрепляет федеративные отношения). конституционная (единая конституция закрепляет федеративные отношения). Федерация может формироваться по: Федерация может формироваться по: территориальному принципу территориальному принципу национальному принципу. национальному принципу. Территориально-национальному принципу Территориально-национальному принципу Выделяют симметричную (члены федерации имеют единый правовой статус) Выделяют симметричную (члены федерации имеют единый правовой статус) асимметричную федерацию (характерно неравенство правового положения субъектов) асимметричную федерацию (характерно неравенство правового положения субъектов)

Характерные черты федерации: двухуровневая система органов государственной власти; двухуровневая система органов государственной власти; компетенция федерации и ее субъектов устанавливается конституцией или федеративным договором; компетенция федерации и ее субъектов устанавливается конституцией или федеративным договором; верховенство федеральных законов; верховенство федеральных законов; двухпалатное построение парламента; двухпалатное построение парламента; двухканальная система налогов; двухканальная система налогов; отсутствие права выхода из федерации; отсутствие права выхода из федерации;

Характерные черты федерации: двойное гражданство; двойное гражданство; верховная, законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам. Вооруженные сил едины; верховная, законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам. Вооруженные сил едины; субъекты федерации имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, принимают свои конституции, уставы, другие акты; субъекты федерации имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, принимают свои конституции, уставы, другие акты; разграничение компетенции между центром и субъектами. разграничение компетенции между центром и субъектами.

Конституция 1993 г. закрепила: принципы федеративного государства как единства правового поля. принципы федеративного государства как единства правового поля. верховенство Конституции РФ и федеральных законов верховенство Конституции РФ и федеральных законов соответствие законов, конституций республик и уставов других субъектов Конституции РФ. соответствие законов, конституций республик и уставов других субъектов Конституции РФ. Незыблемость территориальной целостности государства. Незыблемость территориальной целостности государства. Недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта. Недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта. общность экономического пространства: система налогов, пошлин, таможенных границ и др. общность экономического пространства: система налогов, пошлин, таможенных границ и др.

Переходный характер Российского федерализма Не преодолены последствия первых лет реформирования, которые ослабляли центральную власть. Не преодолены последствия первых лет реформирования, которые ослабляли центральную власть. Продолжают действовать факторы угрожающие целостности РФ. Продолжают действовать факторы угрожающие целостности РФ. Наличие анклавных территорий. Наличие анклавных территорий. Сохраняется нестабильность в ряде субъектов Федерации Сохраняется нестабильность в ряде субъектов Федерации Сохраняется сложность внутреннего и внешнего экономического и геополитического положения страны. Сохраняется сложность внутреннего и внешнего экономического и геополитического положения страны. Низкий уровень жизни у большинства населения. Социальное расслоение Низкий уровень жизни у большинства населения. Социальное расслоение Амбиции политических лидеров. Амбиции политических лидеров.

Государственную власть в России осуществляют Президент РФ осуществляют Президент РФ Федеральное Собрание(две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации), Федеральное Собрание(две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ. (Таблица 1.) Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ. (Таблица 1.)

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (структура федеральных органов власти) Президент РФ Правительство РФ Совет Безопасности Администрация Президента РФ Федеральное собрание Государственная Совет Дума Федерации Счетная палата Генеральный Прокурор Конституционный суд Верховный суд Арбитражный суд Прокуратура РФ

Полномочия Президента Российской Федерации (Конституция РФ глава 4) Глава государства; Глава государства; Гарант конституционных прав и демократических свобод; Гарант конституционных прав и демократических свобод; Гарант национальной безопасности, суверенитета и независимости государства, государственной целостности; Гарант национальной безопасности, суверенитета и независимости государства, государственной целостности; Главнокомандующий. Главнокомандующий. Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти; Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти; Определяет внешнюю и внутреннюю политику; Определяет внешнюю и внутреннюю политику; Формирует и возглавляет Совет Безопасности; Формирует и возглавляет Совет Безопасности; Представляет РФ на международной арене; Представляет РФ на международной арене; Издает указы. Подписывает Федеральные законы; Издает указы. Подписывает Федеральные законы;

Федеральное Собрание Российской Федерации Законодательная власть есть принятие законов, отражающих волю народа.. Федеральные законы могут принимать только уполномоченные представители народа. Поэтому законодательную власть называют представительной. Законодательная власть есть принятие законов, отражающих волю народа.. Федеральные законы могут принимать только уполномоченные представители народа. Поэтому законодательную власть называют представительной. Законодательную, представительную власть осуществляет парламент страны- Федеральное Собрание Законодательную, представительную власть осуществляет парламент страны- Федеральное Собрание Законодательная власть формируется на основе всеобщих выборов депутатов всем населением или делегирования представителей легитимными государственными органами. Законодательная власть формируется на основе всеобщих выборов депутатов всем населением или делегирования представителей легитимными государственными органами.

Федеральное Собрание Российской Федерации Федеральное собрание состоит из двух палат. Федеральное собрание состоит из двух палат. Совет Федерации формируется на основе территориального представительства, Совет Федерации формируется на основе территориального представительства, Государственная Дума - на основе прямых выборов. Особенность законодательной власти заключается в том, что федеральные законодательные органы власти и законодательные органы власти субъектов Федерации не находятся в иерархии и не подчиняются друг другу напрямую. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу. Особенность законодательной власти заключается в том, что федеральные законодательные органы власти и законодательные органы власти субъектов Федерации не находятся в иерархии и не подчиняются друг другу напрямую. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Полномочия Федерального Собрания Законодательная инициатива Законодательная инициатива Формирование государственных органов Формирование государственных органов Утверждение бюджета Утверждение бюджета Участие в формировании внутренней и внешней политики Участие в формировании внутренней и внешней политики Контроль за исполнением законов. Контроль за исполнением законов.

Полномочия Совета Федерации Утверждение изменения границ субъектов РФ. Утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения. Утверждение изменения границ субъектов РФ. Утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения. Решение о возможности использования Вооруженных сил за пределами РФ. Решение о возможности использования Вооруженных сил за пределами РФ. Назначение выборов Президента. Назначение выборов Президента. Отрешение Президента от должности. Отрешение Президента от должности. Назначение на должность судей Конституционного суда, Верховного суда. Высшего Арбитражного суда. Назначение на должность судей Конституционного суда, Верховного суда. Высшего Арбитражного суда. Назначение на должность и отрешение от нее Генерального Прокурора. Назначение на должность и отрешение от нее Генерального Прокурора. Назначение на должность и освобождение Председателя Счетной палаты и половины ее членов- аудиторов. Назначение на должность и освобождение Председателя Счетной палаты и половины ее членов- аудиторов.

Полномочия Государственной Думы Российской Федерации Законодательная инициатива. Законодательная инициатива. Выражение согласия на назначение Председателя Правительства. Выражение согласия на назначение Председателя Правительства. решение вопроса о доверии Правительству. решение вопроса о доверии Правительству. назначение на должность и отрешение от должности председателя и половины ее членов. назначение на должность и отрешение от должности председателя и половины ее членов. Назначение на должность и освобождение уполномоченного по правам человека. Назначение на должность и освобождение уполномоченного по правам человека. Объявление амнистии. Объявление амнистии. Назначение и отрешение от должности Председателя Центрального банка РФ. Назначение и отрешение от должности Председателя Центрального банка РФ. Выдвижение обвинений против Президента для отрешения его от должности. Выдвижение обвинений против Президента для отрешения его от должности.

Администрация Президента Российской Федерации - Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства. -Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию. -Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады. Администрация Президента Москва, Старая площадь, 4

Администрация Президента Российской Федерации Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями. Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями.

Администрация Президента Российской Федерации В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту. В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту. Президент осуществляет общее руководство Президент осуществляет общее руководство Непосредственно управляет работой Администрации ее глава – Руководитель Администрации Непосредственно управляет работой Администрации ее глава – Руководитель Администрации

СТРУКТУРА АППАРАТА Совета Безопасности Секретарь СБ Заместители Секретаря СБ Секретариат СБ Отделы СБ Управления СБ Оборонной безопасности Общественной и Национальной безопасности Экономической безопасности Информационной безопасности и стратегического прогнозирования отделы

Совет безопасности Российской Федерации Совет Безопасности формируется Президентом в соответствии с Конституцией и Законом Российской Федерации «О безопасности». Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом РФ Совет Безопасности формируется Президентом в соответствии с Конституцией и Законом Российской Федерации «О безопасности». Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом РФ

Государственный Совет Российской Федерации Государственный Совет - совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования органов власти. Председатель ГС- Президент РФ, члены ГС – высшие должностные лица субъектов Российской Федерации) Председатель ГС- Президент РФ, члены ГС – высшие должностные лица субъектов Российской Федерации)

Институт Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе Обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства и осуществляет функции Обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства и осуществляет функции Анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, состояние кадровой обеспеченности в них. Анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, состояние кадровой обеспеченности в них. Организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, политическими партиями и общественными и религиозными объединениями. Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического воздействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территории. Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического воздействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территории. Организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента и Правительства.

Федеральное Правительство Российской Федерации Правительство есть высший федеральный орган исполнительной власти Правительство есть высший федеральный орган исполнительной власти обеспечивает общее социально-экономическое развитие страны обеспечивает общее социально-экономическое развитие страны обеспечивает жизнедеятельность всех звеньев хозяйства обеспечивает жизнедеятельность всех звеньев хозяйства обеспечивает национальную безопасность. обеспечивает национальную безопасность. правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению РФ. правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению РФ.

Полномочия Правительства Российской Федерации Разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение. Разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение. Обеспечивает проведение реальной единой экономической политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, экологии, социального обеспечения. Обеспечивает проведение реальной единой экономической политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, экологии, социального обеспечения. Осуществляет управление федеральной собственностью. Осуществляет управление федеральной собственностью. Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, реализации внешней политики Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, реализации внешней политики Осуществляет еры по обеспечению законности, прав и свобод, борьбе с преступностью и иные полномочия Осуществляет еры по обеспечению законности, прав и свобод, борьбе с преступностью и иные полномочия Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в реформах: экономической, социальной, ЖКХ, региональной политике и т.д. Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в реформах: экономической, социальной, ЖКХ, региональной политике и т.д. Правительство осуществляет свои полномочия с помощью разработки целевых программ, принятия нормативных актов и организации их реализации. Правительство осуществляет свои полномочия с помощью разработки целевых программ, принятия нормативных актов и организации их реализации. Политическую стратегию определяет Президент РФ, а Правительство разрабатывает и реализует социально- экономическое содержание стратегии. Политическую стратегию определяет Президент РФ, а Правительство разрабатывает и реализует социально- экономическое содержание стратегии.

Судебная система Российской Федерации В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России осуществляется только судом- посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч.1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Российской Федерации действуют: федеральные суды и суды субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России осуществляется только судом- посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч.1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Российской Федерации действуют: федеральные суды и суды субъектов Федерации. Существует трехзвенная система: Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Существует трехзвенная система: Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Все суды составляют единую систему судов РФ, организованы на основе общих принципов, установленных федеральными законами и применяют единое федеральное законодательство. Все суды составляют единую систему судов РФ, организованы на основе общих принципов, установленных федеральными законами и применяют единое федеральное законодательство.

Судебная система Российской Федерации Судопроизводство осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции РФ: Судопроизводство осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции РФ: участие граждан РФ в отправлении правосудия; участие граждан РФ в отправлении правосудия; свобода доступа к суду; свобода доступа к суду; независимость судебной коллегии, судьи, народного, присяжного заседателя и подчинение их в процессе судопроизводства только закону; независимость судебной коллегии, судьи, народного, присяжного заседателя и подчинение их в процессе судопроизводства только закону; коллегиальное отправление правосудия; коллегиальное отправление правосудия; открытый, публичный процесс; открытый, публичный процесс; осуществление правосудия на основе состязательности и равноправия сторон; осуществление правосудия на основе состязательности и равноправия сторон; возможность пересмотра переговоров и решений вышестоящим судом. возможность пересмотра переговоров и решений вышестоящим судом.

Прокуратура Российской Федерации Является универсальным инструментом обеспечения интересов государства, отвечающим за функционирование всей системы государственных институтов, главный правозащитный орган. Должностные лица органов прокуратуры – прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществлении прокурорской деятельности недопустимо. Является универсальным инструментом обеспечения интересов государства, отвечающим за функционирование всей системы государственных институтов, главный правозащитный орган. Должностные лица органов прокуратуры – прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществлении прокурорской деятельности недопустимо. Согласно Конституции РФ прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Прокуратура – орган федеральный, субъекты РФ собственных органов прокуратуры не имеют. Согласно Конституции РФ прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Прокуратура – орган федеральный, субъекты РФ собственных органов прокуратуры не имеют.

Функции прокуратуры Российской Федерации осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ -надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами; -надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами; --надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина этими же органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур; --надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина этими же органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур; -надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие; -надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие; -поддержка государственного обвинения в суде. -поддержка государственного обвинения в суде.

Центральная избирательная комиссия Является государственным органом, статус которого определен Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Является государственным органом, статус которого определен Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Комиссия осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, руководство по проведению референдумов РФ. Комиссия осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, руководство по проведению референдумов РФ. Совместно с избирательными комиссиями субъектов федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и прав граждан РФ на участие в референдуме, и выполняют другие функции. Совместно с избирательными комиссиями субъектов федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и прав граждан РФ на участие в референдуме, и выполняют другие функции.

Центральный банк РФ (Банк России). Действует на основе Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с множеством изменений). Действует на основе Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с множеством изменений). основная функция- защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию Банк осуществляет «независимо от других органов государственной власти». основная функция- защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию Банк осуществляет «независимо от других органов государственной власти». во взаимодействие с Правительством РФ ЦБ разрабатывает и проводит единую государственную денежно- кредитную политику, не подчинен ему. во взаимодействие с Правительством РФ ЦБ разрабатывает и проводит единую государственную денежно- кредитную политику, не подчинен ему. Банк России занимается развитием и укреплением банковской системы, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Банк России занимается развитием и укреплением банковской системы, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует денежное обращение, организует систему рефинансирования. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует денежное обращение, организует систему рефинансирования.

Центральный банк РФ (Банк России). ЦБ РФ выдает разрешения, приостанавливает и отменяет операции валютных бирж по покупке и продаже иностранной валюты, ЦБ РФ выдает разрешения, приостанавливает и отменяет операции валютных бирж по покупке и продаже иностранной валюты, устанавливает правила осуществления расчетов в РФ с иностранными государствами, международными организациями и правил проведения банковских операций; устанавливает правила осуществления расчетов в РФ с иностранными государствами, международными организациями и правил проведения банковских операций; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет банковский надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями РФ осуществляет банковский надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями РФ

Счетная палата Российской Федерации Постоянно действующий орган государственного финансового контроля Постоянно действующий орган государственного финансового контроля Функции: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, и др. Функции: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, и др.

Т е м а 1. Теоретические основы государственного управления.

Теория возникновения государства. Школы государственного управления. Логика экономической деятельности государства, характеристика стадий.

Понятие и функции государства, признаки государства. Содержание, субъекты и объекты государственного управления. Элементы системы государственного управления, принципы формирования системы государственного и муниципального управления. Уровни власти, форма (виды) государства. Эффективность функционирования органов государственного управления

Теории возникновения государства.

1.Теологическая теория.

Возникновение государства объясняется волей Бога.В современных условиях эта теория видоизменилась и нашла выражение в христианско-демократической концепции государства.(Г.Гегель 18-19 века)

2.Теория общественного договора, контрактная теория государства.

Государство-это результат договора между суверенными властителями и поданными.Эта теория определяет социальное предназначение государства. (Эпикур 3 век до н.э.)

3.Теория насилия.

Согласно этой теории, государство возникло в результате военных завоеваний и политического насилия,которые в итоге приводят к углублению социального неравенства; образованию классов и эксплуатации.

4.Антропологическая теория.

Данная теория о возникновении государства указывает на то, что государственная форма организации коренится в самой природе человека (Аристотель 4 в до нэ)

В наилучшей форме: монархия, аристократия, умеренная демократия

В наихудшей:тирания, олигархия, охлократия (власть толпы)

5.Патриархальная.

Согласно патриархальной теории,государство возникло в процессе механического соединения родов в племена,затем племен в целостности до государственных образований.

6.Марксистская (К.Маркс, Ф.Энгельс)

Общество делится на классы,в свою очередь государство отражает интересы господствующего класса.Образование частной собственности приводит к общественному неравенству,в результате чего общество разделяется на онтогенетические классы (противоположные друг другу);господствующий класс создает государство для подчинения неимущих.

7.Либерализм (М.Тэтчер начало 20 века)

В основе лежит свобода личности,защищенная правами частной собственности,а гарантом является государство.

8.Неолиберализмпризнает свободу личности,но не увязывает с трудовой теорией стоимости.В 19 векена смену теории стоимости приходит неоклассическая экономика,которая базируется на предельной производительности и полезности.та теория получила второе рождение после Второй Мировой войны (концепция монетаризма).Согласно этой теории,свободе личности угрожало государство и его стремление контролировать все сферы человеческой деятельности,что приводит к потребности в ограничении государственного влияния для предотвращения экономического кризиса.

9.Встроенный либерализм (40ые годы 20 века).

В рамках этой теории ограничена деятельность большого бизнеса государством.Государство не только планировало бюджет,но и владело многими отраслями промышленности.

10.Неолиберализм.

На смену встроенного либерализма в конце 60х годов 20го века приходит неолиберализм,который предполагает полное освобождение капитала от таких ограничителей как государство и социальные институты.

Школы государственного управления.

Наука государственного управления возникла в древнем Китае,далее получила развитие в античные времена.Однако,фактически это направление связывают с развитием университетов в Австрии,где читали дисциплины камеральных наук,иначе говоря науки государственного управления.Создание школы администрации связано с тем,что в 19 начале 20го века государство выполняло преимущественно охранительные функции.В связи с этим стала развиваться наука об административном прав,которая рассматривала совокупность правовых норм,предназначеных для урегулирования взаимоотношений,связанных с деятельностью органов государственного управления. В США наука административного права является основной и по сей день.

Основоположник американской школы управления обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управлении;сформулировал требования к подбору государственных служащих,разработал модель «административной эффективности» ,предложив использовать в гос управлении методы организации и управления,которые применяются в частном бизнесе.

Школа поведенческих наук сфере гос управления сформировалась на базе развития социологии и психологии с целью повышения эффективности человеческих ресурсов организации (А.Маслоу)

Школа количественного подхода управления связана с внедрением в науку управления метода точных наук.

Подходы в управлении.

Процессный подход в управлении предполагает, что управление-это совокупность процессов, то есть работ по подготовке и принятию управленческих решений, а также контроль за их исполнением.

Системный подход в управлении - направление методологии исследования, в основе которого лежит рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними, то есть рассмотрение объекта как системы.

Ситуационный подход (кейсовый) предполагает, что центральное место занимает ситуация,как конкретный набор обстоятельств,оказывающая значительное влияние в конкретный период времени.

Этапы становления науки о государственном управлении.

I.Конец 19го 20ые годы 20го века (М.Вебер,В.Вильсон)

II.1920-1950 (А.Файоль,А. Маслоу)

III.с 1950-современное время

Модели эффективного государства.

1.Рациональная бюрократия (М.Вебер,В.Вильсон)

Аполитичность государственных служащих

Унификация аппарата гос управления, описание должностных обязанностей гос служащих

2.Новое государственное управление.

Гос служащие могут проявлять инициативу на рабочем месте

Акцент на клиенто-ориентированную деятельность гос органов

Открытость и прозрачность гос службы

Новые способы оплаты служебной деятельности на основе оценки эффективности и результативности

Форма гос-ва.

Форма гос-ва отвечает на вопросы о том,на каких принципах и как территориально построена гос власть, а также создаются органы гос власти,их взаимосвязь и методы взаимосвязи.

В зависимости от развития исторических событий меняется форма государственного строя.

З составляющих:

1.Форма правления-порядок образования и организация высших органов гос власти,их взаимоотношений друг с другом и с населением.

Существует 2 формы правления: монархия и республика (президентская и парламентская)

2.Форма государства- внутренняя,национально территориальная организация государства; соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами.

Существует 3 формы:

унитарное- форма территориального устройства, при которой его части являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования

Федеративное-форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью

Конфедерация (союз суверенных гос-в)

3.Политический режим отражает уровень демократического развития; методы осуществления политической власти,итоговое политическое состояние в обществе,которое складывается в результате взаимодействия различных политических сил.

2.Тоталитарный - политический режим, стремящийся к полному (тотальному ) контролю государства над всеми аспектами жизни общества.

3. Демократический -политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса или на его существенные стадии

Функции государства.

Функции гос-ва- основное направление деятельности по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в них отражается социальное предназначение.

Классификация:

1.В зависимости от продолжительности действия (постоянные,временные)

2.В зависимости от принципа разделения властей (законодательные,исполнительные,судебные)

3.В зависимости от назначения (основные, не основные)

4.В зависимости от сферы:

А) Внутренние (ф-я обеспечения единства гос власти,управленческая,интеграционная,хозяйствования,содействие воспроизводству человеческого фактора, защита общества от разрушающих внешних и внутренних факторов

Б) Внешние (ф-я международного сотрудничества и международных связей

Функции гос-ва,связанные с экономикой:

1.Правовая-создание правовых основ функционирования экономики и поддержание традиций экономического поведения

2.Распределения- распределение гос-х ресурсов для конденсации провалов рынка

3.Перераспределения – изменение пропорций в распределении доходов,богатства,для осуществления социальной справедливости

4.Стабилизационная-поддержание устойчивости основных макроэкономических параметров за счет гос-х ресурсов (курс валют,уровень инвестиций,регулирование денежной массы,предоставление базовых общественных благ,защита слабозащищенных слоев населения,обеспечение социальным страхованием)

Тема 2. Система органов государственного управления

Правовые аспекты государственного и муниципального управления. Органы государственной власти: понятие, правовой статус, классификация, уровни власти. Принципы организации и деятельности государственных органов.Вертикаль и горизонталь власти. Институт Президента РФ: статус, полномочия, ответственность. Структура и компетенции органов законодательной и исполнительной власти РФ. Судебная власть в РФ, ее задачи в регулировании экономики.

Государственное управление-в широком смысле,как один из типов социального управления:деятельность государства по осуществлению его властных и других функций всеми органами всех ветвей власти,но в различной мере и различных формах

Социальное управление-это управление социальными процессами,протекающими в человеческих общностях: семье,общественных объединениях,государстве.

Государственное управление- в узком смысле слова, как форма осуществления функций государства,вид гос деятельности,в рамках которого реализуется исполнительная власть

Государственное управление-воздействие государства,его отдельных групп,в которых реализуются общественные потребности и интересы,общезначимые цели и воля общества.

В качестве системы государственного управления реализуется 5 функций:

1.Институциональная-через утверждение институтов для распределения властных полномочий.

2.Регулятивная- через систему норм и законов, устанавливающих общие правила

3.Целеполагающая- через обработку проектов и программ

4.Функциональная-поддержка инфраструктуры

5.Идеологическая-формирование общенациональной идеи,которая консолидирует общество.

Все функции реализуются через аппарат управления.

Принципы построения аппарата гос управления.

1.Принцип приоритета прав гражданина

2.П-п демократизма

3.П-п разделения властей

4.П-п законности

5.П-п гласности

6.П-п федерализма

7.П-п профессионализма

8.П-п сочетания коллегилиальности

9.П-п сочетания выборности и назначаемости

10.П-п иерархичности

Муниципальное управление.

МУ выступает в виде местного самоуправления,действующего в качестве публичной власти,наиболее приближенная к населению и обеспечивающая защиту интересов граждан,которые основаны на совместном их проживаниина определенной территории.

Объекты и субъекты ГМУ.

Субъект ГМУ-специальный уполномоченный аппарат, который осуществляет свои функции на профессиональной основе.

Способы воздействия субъекта на объект:

Постоянное

Эпизодическое

• Радикальное

  Постепенное

Объектами гос управления являются:

1.Социально-экономические процессы в обществе

2.Общественные институты

3.Различные социальные группы населения, которые действуют на территории данного государства

Предметом системы государственного управления является территориальное образование,которое может выступать в роли гос-ва,региона и др территориального поселения,располагающего административными границами,которые являются составной частью к самоуправлению

Основу системы управления территориального образованиясоставляют горизонтальные и вертикальные связи.

Уровни и ветви власти.

Государственная власть является одной из форм социальной власти,в которую включаются личная,корпоративная,общественная власть

Государственная власть-это отношения господства людей над людьми или отношения подчинения всех членов общества воле одной узкой группе лиц.

Роль власти в гос управлении заключается в следующем:

Власть-это реальная сила, обеспечивающая принятие и претворение в жизнь гос решений

В основу системы гос управления в России положено 2 принципа:

1.Разделение властей

2.Комплентарности,который предполагает разделение государства на уровне управления,распределяющий власть по территориальным образованиям.

Характерные черты гос власти.

1.Распространяется повсесместно

2.Носит публично-политический характер

3.опирается государственное принуждение

4.осуществляется специализированными лицами, политиками и чиновниками

5.Определяет население по территориальному признаку

6.Характеризуется легитимностью и легальностью

Уровни власти.

Уровни власти- вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев к низшим.

Уровни власти определяют способ разделения административной ответственности м\у должностными функциями в организационной структуре государственного управления.

Вертикаль.

1ур.Государственное (федеральный+региональный)

2 ур. Муниципальное

Ветви власти (зоны управления)-это организационно упорядоченные направления управленческой деятельности,определяемые в соответствии с принципом разделения властей.

Горизонталь.

1.судебная

2.исполнительная

3.законодательная

Эффективность гос управления.

Эффективность-это соотношение результатов и издержек.

Различают несколько компонентов эффективности,которые можно количественно или качественно оценить:

1.Результативность (уровень достижения поставленных целей)

2.Экономичность,т е сокращение издержек и затрат

3.экономическая эффективность-соотношение рез-в и издержек

4.Степень воздействия. Существует 3 уровня измерения работы в органах гос власти:

А)выполнение стратегических целей- уровень министерств и ведомств

Б)Реализация программ или проектов- уровень высшего и среднего звена руководителей

В)Решение оперативных задач- сотрудники государственных учреждений

Органы государственной власти.

Признаки органов гос власти:

1.Создается и действует от имени государства

2.Действует на основе закона

3.Характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью

4.Выполняет свойственные только ему задачи и функции

5.Наделен властными полномочиями и решения принимаются от имени государства и носят общеобязательный характер

6.Основой является Конституция

Орган управления- юридически оформленная организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно властными полномочиями и необходимыми материальными средствами в пределах своей компетенции определенных задач и функции государства.

Классификация:

1.По уровню деятельности

федеральные органы (правительственные органы)

органы субъектов федерации

2.По характеру выполняемых задач

органы законодательной власти

органы исполнительной власти

органы судебной власти

органы контрольной власти

3.В зависимости от правовой основы на базе:

Конституции РФ

Федеральных законов

Указов президента РФ

Постановлений правительства РФ

Законодательных актов субъектов РФ

Органы власти отличаются и тем, что одни являются коллективными образованиями, другие- одним лицом.

Институт президента РФ.

Президент является главой РФ, гарантом конституционных прав и свобод человека.Он представляет страну внутри и в международных отношениях,принимая меры в этой области.

Именно президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, осуществляет рук-во внешней политикой страны, подписывает международные договоры РФ, ратификационные грамоты, принимает грамоты дипломатов других стран.Наделен полномочиями распускать Гос дума в случаях предусмотренных Конституцией, назначать референдум, подписывать принятые Федеральным собранием законы, представлять Гос думе рассматривать кандидата на должности Центробанка,судей и генпрокурора.

Президент назначает с согласия Гос Думы председателя правительства РФ, назначает на должность заместителя, а также министров; является верховным главнокомандующим вооруженными силами, утверждает доктрину

Администрация президента:

Правительство РФ

Все президентские структуры администрации

В узком смысле к администрации относятся: органы,формируемые президентом и находящиеся в его чинном исполнении

Аппарат совета безопасности РФ

Аппарат полномочных представителей президента в федеральных округах

Аппарат советников президента

Канцелярия

Секретариат руководителя

Управления президента по внутренней и внешней политике

Управление по кадровым вопросам

Управление по обеспечению конституционных прав человека

Управление документационного обеспечения

Управление по работе с обращениями граждан

Пресс-службы

Протокольное и экспертное управление

Полномочия представителя президента в ФО

1.Реализациф органами гос власти основных направлений внутренней и внешней политики гос-ва

2.Контроль за исполнением федеральных законов

3.Обеспечение кадровой политики

4.Представление президенту регулярного доклада о политическом развитии

Федеральное собрание РФ

ФС РФ Является парламентом: имеет 2х палатную структуру (федеральное собрание и гос дума)

1.представительство

2.законотворчество

3.контроль

Стадии законодательного процесса

1.внесение законопроекта в Гос думу

2.рассмотрение и принятия

3.рассмотрение закона Советом Федерации,его одобрение

Субъектами права законодательной инициативы являются:

1.Президент

2.Совет Федерации

3.Депутаты Гос Думы

4.Правительство

5.Законодательные органы и органы гос власти субъектов РФ

Совет Федерации.

По 2 представителя от субъекта (верхняя палата)

Компетенции Совета Федерации:

1.Возможность изменения границ субъектов

2.Возможность военного положения президентом

3.Возможность о введении указа президента о введении чрезвычайного положения

4.использование вооруженных сил РФза пределами

5.Постановление о назначении выборов президента

6.Условия отрешения от должности

7.Выбор судей

Гос Дума (5 лет)

1.Дача согласия президенту РФ на назначение председателя правительства

2.решение вопроса о доверии правительству

3.Полномочия по назначению председателя Центробанка

4.Назначение\освобождение председателя счетной палаты РФ

5.Назначение\освобождение уполномоченного по правам человека

6.Объявление амнистии

7.Выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности

Правительство РФ (исполнительная власть)

1.Председатель

2.Заместитель

3.Министры

Ответственно перед президентом

Указом президента РФ от 9 марта 2004 года в состав правительства включаются з вида федеральных органов:

1.Федеральное министерство(выработка гос политики и нормативно-правовое регулирование сферы)

2.Федеральная служба-орган по контролю и надзору в определенной сфере деятельности

3.Федеральное агенство-орган,который осуществляет в определенной сфере деятельности функции по оказанию гос услуг,в управлении гос имуществом и правоприменительные функции

И службы и агентства находятся в подчинении министерств

Территориальная организация государственной власти.

Федерация является территориально национальной федерацией,в основе которой 83 субъекта (21 респ)

К совместному ведению РФ и субъектов относится:

1.Обеспечение Конституции и законов РФ федеральным законом

2.Защита прав и свобод граждан,обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности

3.вопросы владения,пользования,распоряжения землей и др природными ресурсами

4.разграничение Гос собственности

5.Охрана окружающей среды и природопользования

6.Вопросы образования, науки, спорта,культуры

7.Координация вопросов защиты семьи

8.Осуществление мер борьбе с катастрофами,бедствиями

9.Защита среды обитания малочисленных народов

10.Установление общих принципов организации системы гос и муниципальной власти

Органы исполнительной власти субъектов.

Глава РК возглавляет систему гос управления и обеспечивает взаимоотношения с республиканскими органами управления гос власти.

Органы законодательной власти.

Осуществляют законодательные функции:

Гос совет РК

Сущность государственного регулирования экономики.

Тема 3. Сущность государственного регулирования экономики.

Понятия «Государственная экономическая политика» и «Государственное регулирование экономики». «Фиаско» рынка и «фиаско» государства. Классические и современные теории о роли государства в экономике. Основные субъекты, объекты, цели и методы государственного регулирования, формы ГРЭ.

Экономическую деятельность можно разделить на 4 стадии:

Прогнозно-аналитическая

1. Система инструментов ГРЭ

   Планирование

1.Прогнозно-аналитическая: объективная оценка,разработка прогнозных альтернатив развития

2.Целевая: разработка документов, где формируются цели: федеральные, региональные, целевые программы (стратегия 2020,концепция соц-эконом развития)

3.Система инструментов ГРЭ

Правовая база (законы,указы,нормы ведомств,агентств,служб)-основа для экономической деятельности

Административные инструменты-(действия прямого,принудительного характера)

Экономические: соц политика, программирование, прогнозирование, налоговая, таможенная политика

4.Планирование:

Бюджет РФ

Индикативный план

Региональные планы

На микроуровне (бизнес планы, стратегические планы)

«Фиаско» или изъян государства.

Ситуация при которой правительственное вмешательство в экономику не обеспечивает эффективного размещения ресурсов, а также соответствие политики возмещения принятых в обществе представлениям о справедливости

Проявления «Фиаско» государства.

Нормативно-политического процесса

Ограниченность контроля над гос аппаратом

Разбухание издержек на содержание гос аппарата

Отвлечение специалистов от участия в производстве товаров и услуг

Причины вмешательства государства в экономику

Необходимость формирования долгосрочных интересов

Создание и поддержание баланса интересов в стране,чтобы обеспечить устойчивость

Для осуществления экономического взаимодействия необходима развитая инфраструктура, что свойственно только государству

Создание институциональной среды, которая включает в себя нормативную базу, институты права, консалтинга, профессиональный аппарат управления и контроля

Наличие в обществе «провалов рынка» , где рыночный механизм не срабатывает, где требуется механизм, дополняющий естественные процессы

Необходимость удовлетворения потребностей в общественных благах, которые финансируются за счет налогов и осуществляется бесплатно

Курс лекций по дисциплине

«СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Тема 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В основе деятельности органов власти лежит управление. Но в отличие от других видов управления оно занимает особое место. Через систему органов государства и должностных лиц осуществляется управление обществом, оказывается влияние на происходящие в нем процессы, отношения и деятельность людей. Таким образом , можно сказать, что государственное управление есть разновидность социального управления, которое раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование. Оно обладает только ему присущими особенностями:

1. В качестве целенаправленных, организующих и регулирующих элементов выступает государство

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации власти , которая распространяется на все общество

3 . В центре государственного управления сосредоточено решение общих вопросов, согласование действий всех граждан, защита интересов, удовлетворение потребностей общества

4. Государственное управление в своей основе имеет правовую обусловленность, реализуемую с помощью аппарата, обладающего средствами принуждения.

Следует отметить, что в научной литературе нет однозначного определения понятия «государственное управление». Одни толкуют его расширенно, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Атаманчук Г.В.). Другие – как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили Б.Н.). Третьи – как практическую, организующую деятельность государства на основе во исполнение законов, состоящую в исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства.

Однако нельзя не учитывать , говоря о государственном управлении, что Конституция РФ определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный российский народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Следуя современным установкам можно следующим образом объяснить государственное управление: « Это целенаправленное организующее - регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей».

Государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию. Субъектом выступает политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан. Развивающее общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления, которые трансформируются в потребности. Главным результатом функционирования системы государственного управления являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер или проявляться в виде властных административных решений.

Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства , в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства. Государственно-административное управление можно охарактеризовать такими признаками:

непрерывность и оперативный характер деятельности;

осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии при их реализации;

установлением юридически - функциональных режимов;

применением мер административной ответственности;

иерархически построенным аппаратом управления;

профессиональным персоналом;

административным усмотрением.

Государственно-административное управление служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни. В отличие от политического руководства, государственно-административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его нормативная база – административное право.

Сама по себе система управления делами находить выражение в государственном администрировании, как практической деятельности государственных органов, в процессе исполнения управленческих решений. В ходе государственного администрирования осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на объекты на основе административной ответственности.

Исходя из того, что государственное управление есть специфический тип социального управления, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, совершенствования и развития, поэтому в определении понятия должно быть выражено общее и специфическое, характерное для его осуществления как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В связи с этим можно сформулировать следующую дефиницию:

Государственное управление – это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это - анализ конкретной ситуации, выбор целей, прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии, информирование управляемого объекта, организация, координация, активизация (мотивация, стимулирование), регулирование, контроль, обобщение и оценка результатов управления.

Система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию госуправления в обществе. Предметом системы госуправления являются формы (правовые и не правовые) и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанные между собой общностью политической системы и территории.

Метод государственного управления - это осознанный способ воздействия управляющего воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами. К числу их можно отнести: административно-правовой, организационный, политический, экономический, социальный, информационный, идеологический методы госуправления.

К основным функция государственного управления относятся: прогнозирование и моделирование, планирование, распорядительство, руководство, координация, информационное обеспечение, контроль, регулирование

При анализе системы государственного управления допустимы различные подходы:

Системный подход направлен на то, чтобы при решении любого вопроса подходить комплексно, изучая правовое, организационно-структурное, информационное обеспечение.

Институциональный подход , при котором предметом изучения избирается совокупность институтов (государственные органы, партии, группы интересов), участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений.

Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов и всей системы управления в целом.

Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.

Культорологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.

1.2. Конкурирующие концепции о роли государства в управлении обществом

В развитых странах сложились и конкурируют следующие концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом:

1. Либеральная, признающая основным регулятором общественной жизни свободный рынок. В арсенале классического либерализма ведущее место занимала идея предоставления полного простора частнособственнической инициативы и освобождение экономической деятельности от опеки государства. Один из основоположников американского либеразма Джефферсон считал лучшим то правительство, которое меньше всего управляет. Оставаясь приверженцем свободного рынка, либералы в начале 20-го века (впервые этот взгляд сформулировал английский экономист Д. Кейнс) стали подчеркивать целесообразность определенного вмешательства государства в экономику для ограничения вмешательства государства в экономику. Суть концепции – обоснование государственного регулирования как метода воздействия государства на экономику с целью обеспечения ее бесперебойного функционирования в рамках измененной системы общественных отношений. На практике их применил Ф. Рузвельт, сумевшем в своем «Новом курсе» преодолеть «Великую депрессию» 1929-1933гг.

Однако по мере оживления американской экономики, это встречало сопротивление, считая реформы покушением на свободу. Идеологической и политической реакцией на появившуюся в Европе в условиях мирового кризиса тенденцию контроля государства над экономическими и социальными процессами в виде «социального планирования» была работа Ф. Хайека «Дорога к рабству», изданная в Чигако в 40-х годах. Ее можно считать манифестом либерализма и антисоциализма. Но опыт государственного управления в США, изложенный американскими учеными в энциклопедическом труде «Эффективность государственного управления» опровергает догму об изначальной неэффективности государства, демонстрирует его возрастающую роль в современной общественной системе и ее экономическом базисе..

Социалистическая концепция сформировалась в результате стечения объективного и субъективного характера. Объективная причина – необходимость проведения мобилизационной политики в условиях разрушенных войнами экономики и социальной сферы общества; субъективная – идеологическая концепция, ориентирующая политику государства исключительно на модель «сознательного строительства социализма». , отвергая рыночные отношения как капиталистические. Она базируется на принципе приоритета политического государства над обществом и личностью, подчинения интересов социальных групп и личности государственным интересам. Ее методологический стержень – первенствующая роль политики по отношению к экономике, что находит выражение в политическом диктате правящей партии как некоего высшего субъекта управления.

Концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической моделей роли государства. Она отражает современную объективную тенденцию развития мирового сообщества, характеризующуюся в области политики возрастанием роли сознательного фактора в виде прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства.. В экономике эта тенденция реализуется в выборе социально ориентированной рыночной экономики. Такая модель строится на свободном сосуществовании разных форм собственности, эффективных социальных и экономических функциях государства, на использовании планирования и прогнозирования.

Тема 2. ЗАРОЖДЕНИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ МЫСЛИ

2.1. Государственно-управленческая мысль в древние и средние века

История развития практики и науки государственного управления исчисляется тысячелетиями. В Египте во времена фараонов для сооружения пирамид и гигантских оросительных систем требовалось огромное количество строительных рабочих. Их использование вызывало необходимость планирования и организация целенаправленной деятельности и контроля ее результатов.

Вавилонский царь Хаммурапи (1792-1750гг до н. э.) разработал свод законов по управлению государством для регулирования всего многообразия общественных отношений между различными группами населения. В этих законах, высеченных на базальтовом столбе и состоящих из 282 статей, были узаконены свидетельские показания, запрещено перекладывать должностными лицами ответственности на своих подчиненных, законодательно установлена оплата работы свободных людей.

Государственно-административное управление в древние века означало:

сбор налогов с подданных,

поддержание порядка в обществе,

организацию и благоустройство городов,

обеспечение общей безопасности.

Государственно-управленческая мысль в древние времена возникла и развивалась как политическая, политико-правовая мысль. В этот период закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения власти – общества – личности в реализации управленческих решений.

В Древнем Китае философов интересовали вопросы управления обществом, отношения между различными социальными группами людей, между царствами. «Одни напрягают свой ум, - рассуждал Мэн-цзы (IV - III в., - другие напрягают мускулы. Те, кто напрягает ум, управляют людьми. А те, кто напрягает мускулы, - управляются. Управляемые содержат тех, кто управляет. Таков всеобщий закон в Поднебесной». Сторонниками Конфуция высказалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиция.

Древняя Индия подарила человечеству своего рода учебник, практическое руководство по управлению государством – трактат «Артхашастра». Древнеиндийские мыслители признавали учение о государственном управлении «единственной наукой», ибо с ней связаны начала всех наук, оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управлении объяснялась как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения созданного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров, отборе чиновников на службу, делении чиновников на совершенных, средних, плохих на основе длинного перечня требований. Тракт свидетельствует о зарождении государственно-управленческой мысли.

Проявляется значительный интерес к управлению и в античные времена. Например, Платон в работе «Политик» называет «умение управлять людьми одним «из сложнейших и самых труднодостижимых умений».

Государственно-управленческая мысль в средние века приобрела теологический характер. Она нашла отражение в учениях Святого Августина, Фомы Аквинского.

В период Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж.Бодена, Т. Гоббса намечается тенденция рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функций в борьбе с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного управления в этот период концентрировались в границах княжеств, осуществлялись правителями, дворовыми служителями и не регулировались нормами права.

2.2.Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики. XVII - XIX в.

Формирование крупных государств обусловило создание административного аппарата. Первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, он постепенно сосредотачивается и на внутреннем управлении. На базе полицейского законодательства и как оправдание ему и появляются в XVII веке научные труды по полицейскому праву.

Полицеистика на первом этапе развивалась как политическая наука. Полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения: отождествлялась с функциями государства.

Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй половине XVII века - во Франции, Пруссии и Австрии. При простом управлении того времени полиция руководила всем, на юридическом языке это обозначало как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества). Цель полицейского (т.е. государственного) управления декларировались как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством . Появляются полицейское законодательство, полицейский кодекс – законы о благоустройстве и благочинии. Первый теоретический труд назывался «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639-1723). Он должен быть представлять свод полицейских законов Парижа, но автор посмотрел на свою задачу шире и изложил научную концепцию о полиции и управлении государством.

В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича «Политичны думы, или Разговоры по владельчеству», в которой отстаивал идею самодержавности государственной власти, и И. Посошкова «Книга о скудости и богатстве».

Становление науки государственного управления связано с курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII веке. Ка meralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления». Слово «Ка meralien » происходит от позднелатинского « camera » - казна, учреждение. Именно с камералистики начинается становление самостоятельной административной науки. Однако она еще не была наукой в современном понимании, так как ограничивалась описанием явлений административного управления, отделяя его от судопроизводства. Камерализм как принцип и практика управления означал:

функциональность в управлении учреждений,

специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в какой-либо одной сфере госуправления,

регламентацию обязанностей чиновников,

унификацию штатов и жалованья чиновников.

В русском словаре В.И. Даля камералистика определяется как сбор сведений для гражданской службы, а камеральный - относящийся к наук внутреннего/ особенно финансового управления.

Конституционное государство, возникшее в Западной Европе во второй половине XIX века, породило сложные управленческие проблемы, связанные с обеспечением прав граждан, их гарантий, организацией института административной юстиции, ответственности министров перед парламентом и должностных лиц перед гражданами. Справиться с этими проблемами науке о полиции, с ее узким взглядом на управленческую деятельность, было не по плечу. Профессор Венского университета Лоренс фон Штейн (1815-1890) предлагает в своем 8-м томном труде «Теория государственного управления» изменить представление о государственном управление.

Штейн определил цель государственного управления – «осуществление принципов социального управления», подчеркивая, что «существование отдельного человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип управления (на всех уровнях) заключается в осуществлении полной гармонии интересов всех членов общежития».

Такой широкий подход к проблемам управления позволил Штейну поставить и исследовать вопрос об исполнительной власти, как самостоятельной ветви, имеющей собственный аппарат и собственное право деятельности: издавать постановления и распоряжения, иметь свои органы, применять принуждение. К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными ему учреждениями и органы местного самоуправления. Правительственное учреждение есть центр, который обязан заботиться о тех учреждениях, чтобы управление во всех частях охватывалось идеей единства. Органы местного самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют. Полицию Штейн считает частью управления, которая осуществляет принуждение. Она дополняет исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих ему опасностей.

Штейн выделяет пять сфер государственного управления: внешними сношениями, войском, государственным хозяйством, правосудием и «внутренними делами в тесном смысле», подразумевая как государственно-административное управление, разветвляет его на отрасли: общественная безопасность, общественное благосостояние, пути сообщения, торговля, почта, телеграф, санитарное дело, образование, социальное обеспечение.

Таким образом, Штейн внес упорядоченность в создании науки государственного управления, разграничив науку управления и науку о праве внутреннего управления, выделяя как самостоятельную сферу – государственно-административное управление и прикладную отрасль учения об управлении – камералистику, науку об административном управлении.

В России практика административного управления не нашла теоретического обобщения и можно говорить только об эволюции науки административного права. Университетским уставом от 1835 года предусматривалось открытие на юридических факультетах кафедр законов благоустройства и благочинения, в 60-х годах переименованных в кафедры полицейского права. Видными отечественными учеными дореформенного периода были А.А. Плавильщиков, П.Н. Гуляев, Н.Ф. Рождественский, И.В. Платонов. Цель государства, по мнению И.В. Платонова, право и благо, т.е. справедливость и благосостояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного проникновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это – система правительственных мер и учреждений, которые имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коим обеспечивается верность исполнения и действия законов. Однако государство не может ограничиваться только созданием для своих членов нормальных условий существования, обеспечивая их безопасность, но обязано также заботиться о благосостоянии своих членов, ибо на частном благосостоянии граждан основывается могущество и целого государства. Благосостояние граждан – это в первую очередь дело самих граждан, но оно поддерживается государством системой мер и органов, образующих благоустройство. Благоустройством автор понимает как систему мер по поддержанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и одновременно как систему органов управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802 года».

К поздним представителям полицеистики относится И.Е. Андреевский, автор первого учебника «Русское государственное право» (1866), а также «Полицейского права» в 2-х частях (1871 и 1873 гг.).

2.3. Государственно-управленческая мысль в форме административного права

С 60-х годов XIX века и до 1917 года – это период перехода науки полицейского права в науку административного права. Объективными причинами были: сужение компетенции органов полиции и передача в ведение земства значительного количества дел; изменение правового статуса личности, расширение поля административно-правовых отношений.

Носителем новых взглядов на правовые отношения администрации и граждан в пореформенной России и резким критиком полицейского права выступил автор концепции общественного права В.Н. Лешков. Он считал, что понятие «полиция», «полицейское право» узким, не охватывающим широкой управленческой деятельности. Он полагал, что оно должно быть «общественным правом».

Концепция общественного права, появившаяся в середине XIX века, была оппозиционна идеям полицейского государства и полицейского государства. Первым начал разрабатывать австрийский ученый Глейссер, но он сделал лишь первые шаги. Фундаментальная разработка этого права принадлежит В.Н. Лешкову. В работе «Русский народ и государство» (1858 г.) дал развернутую концепцию «общественного права», в которой рассматривает народ как субъект управления. В другой своей работе объясняет Положение о земской реформе, как закон, содержащий нормы общественного права.

В своей концепции общественного права В.Н. Лешков различал четыре отрасли права: гражданское, государственное, общественное и уголовное. Достаточно широко разработав теорию общественного права, он не сумел ее систематизировать. Она не была понята современниками. В наши дни возродилась как теория естественного права.

2.4. Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки

Следующий этап эволюции государственно-управленческой мысли связан с развитием теории организации. Основоположником организационной науки в мире признан Анри Файоль (1841-1925 гг.). Его основной труд «Общая и промышленная администрация» посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Он был одним из первых, кто теорию организации предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и частной администрацией в смысле структурной организации при сохранении различия в социальных целях. Основу «административной теории Файоля составляют 14 принципов управления:

1. разделение труда, 2. власть-ответственность, 3.дисциплина, 4. единство распорядительности, 5. единство руководства, 6. подчинение частных интересов общему, 7. вознаграждение, 8. централизация, 9.иеррахия, 10. порядок, 11. справедливость, 12. постоянство состава персонала, 13. инициатива, 14. единение персонала.

Вудро Вильсон (1856-1924 гг.), автор 10 политических и исторических исследований, по праву считается основоположником американской государственно-административной науки. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. Поводом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883 г.) положившей конец «системе дележа добычи» при организации федеральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управления, независимо от политики. В труде «Исследование управления» (1887 г.) Вильсон обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора. Все правительства несут две функции: политическую, которая должна реализовываться в рамках политической системы, и административную.

2.5. Государственное управление как самостоятельное научное направление. Период становления. Вторая половина XX века.

Развитие общества еще более усложнило процесс государственного управления. Это потребовало развитие науки административного управления. Этому немало способствовало создание после Второй мировой войны Международного института административных наук и его подразделений в университетах. В этот период камеральные науки оказались поглощенными и вытесненными политической наукой и административным правом. Больше внимания стало уделяться правам личности, развитию самоуправленческих общин.

В 80-е годы XX столетия получила распространения концепция, получившая название «новое государственное управление» или «публичный менеджмент». Появление ее связано с постоянными атаками на публичный сектор, обвинение его в низком качестве предоставления услуг, а также с глобализацией экономических процессов, вмешательством государства в экономику. Наиболее полно «философия» публичного менеджмента», ее базовые принципы сформулированы в книге американских исследователей Д. Осборна и Т. Геблера.

В России государственное управление стало развиваться самостоятельное направление, как теория социального управления. Государственное управление как самостоятельное направление представлено работами правоведов. Слом в России административно-командной системы управления и переход к новому общественному укладу в конце XX века связан с поиском и утверждением новых концепций, принципов, подходов в организации государственного управления.

Тема 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Однако сложность определения системы госуправления состоит в том, что общепринятых и общепризнанных понятий «система государственного управления» в государствоведческой науке нет, как нет юридически обоснованного социально-правового института государственного и муниципального управления.

Согласно философскому подходу, под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующих единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями (каждой системе присуще целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов).

В системе государственного управления принципы являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество.

Существенной особенностью принципов государственного управления являются их закрепление в большинстве своем в правовых нормах.

Выделим группу общесистемных принципов государственного управления:

1. Общеметодологические принципы госуправления

приоритет государственной политики

принцип объективности

принцип целесообразности

принцип обратной связи

2. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс:

законность

легитимность

системосозидательная деятельность

сочетание демократии с централизмом

сочетание отраслевого управления с территориальным.

Системный подход к изучению управления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно их назовем:

Система управляющая – государство как управляющий субъект управления (государство – это территориальная организация общества, характеризующая своим социально-политическим пространством. (социальном в том смысле, что территория, занимающая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного общества; политическом – в смысле пространственных границ действия государственной власти).

Основными принципами формирования системы госуправления являются: принцип разделения власти (создание сбалансированной политической системы), принцип комплементарности (непрерывностью в структуре власти и создание условий для равномерного распределения властных функций), принцип субсидиарности (определяет процедуру распределения и перераспределения власти между управленческими уровнями власти, ответственность за их исполнение), принцип демократизма (участие населения в избрании органов власти, разработке программ развития территории), принцип гомогенности (преимущество федерального права перед региональным, обеспечивая таким образом единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти Конституции РФ).

Общими функциями являются: обеспечение целостности и стабильности общества, его территории, создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятельности, охрана законности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина, управленческая, интегральная, обеспечение единой государственной власти.

Управляющая система включает в себя в качестве компонентов относительно самостоятельные подсистемы:

1. система госуправления делами общества в целом

2. система государственно-административного управления делами государства

3. система муниципального управления делами местного сообщества.

Система управляемая – общество, его компоненты, подверженные государственному управлению. В отличие от системы управляющей предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Они многослойны, многообразны.

Система взаимодействия субъектно-объектных отношений – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие.

Основной вид воздействия общества на государственное управление – через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства. Другой вид воздействия – через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих результатов. Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям, группам интересов, группам давления.

Механизм взаимодействия власти и общества осуществляется : 1. через государственное регулирование экономических процессов, 2. через сферу распределения экономических ресурсов (традиционный, командно-патерналистический и рыночный методы), 3. через сферу перераспределения экономических ресурсов.

Отметим, что развивающее общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления, которая призвана на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий. Потребности трансформируются в интересы, которые в свою очередь принимают форму требований. По своему содержанию они могут быть распределительные, регулировочные, коммуникативные. В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении.

Главным результатом функционирования системы госуправления являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер или на выходе появляются властные административные решения.

По мере формирование российского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающими их составной частью. Среди этих явлений можно выделить лоббизм (лоббирование). Нужно отметить, что в настоящее время лоббизм все больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти и общества.

Понятие «лоббизм» произошло от английского lobby , что в переводе - вестибюль, холл, где можно отловить вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить его поддержать тот или иной проект. Это понятие обозначает также разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получении правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

Традиция лоббизма уходит своими корнями в те годы, когда президентом США был У.С. Грант (1869-1877). Он и его команда после дневных трудов имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее в ее вестибюле, который называли «лобби». Там министры и сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово, зачастую небескорыстно, выполнить их Так понятие «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. В связи с серией крупных разоблачений и следовавших за ними возмущений общественности, начиная с 1907 года, в США был принят ряд законодательных актов, регулирующих и регламентирующих лоббирование в американском обществе. Одним из важных из них считается закон о федеральном регулировании лоббирования, окончательные поправки к которому были приняты в 1987 году. В соответствии с ним предусмотрена обязательная процедура лоббистов и их ежегодная отчетность. Таким образом, лоббизм в США стал явлением открытым, подлежит контролю. В связи с этим деятельность любых других структур и лиц, защищающих частные интересы, запрещена.

Лоббизм можно подразделить на

прямой - то есть на прямое воздействие на носителя власти с целью «продавления» нужного решения

косвенный - общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве

внутренний – внутрикорпоративное представительство интересов.

Тема 4. ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РФ

4.1. Власть: источники, понятие, принципы

При анализе многочисленных трактовок можно отметить два методологических подхода к природе власти. Первый, основанный на теории бихевиоризма, социального дарвинизма, – попытка представить власть как самостоятельную сущность, данную человеку или народу Богом, природой. Другой подход – попытка объяснить природу власти через дихотомию: субъект – объект, т.е. через систему социальных отношений.

Источник власти

Субъекты власти В Л А С Т Ь Объекты власти

(Госуд-во, его институты, (Индивид, соц. группа,

партии, элиты, лидеры) масса, класс)

Функции власти Ресурсы власти

(Руководство, управление, (Право, традиции,

организация, регуляция, принуждение, насилие,

координация, мобилизация, страх, мифы)

господство)

Признаки, отличающую государственную власть от других видов власти:

• • • осуществляется в масштабе государства, распространяется на всю ее территорию,

      официальный характер, регламентированный Конституцией, законами,

      структурированность аппарата власти

      общеобязательный характер ее решений,

      наличие права на легитимное принуждение,

      возможность отменять постановления негосударственных организаций,

      обладание рядом исключительных прав (налогообложения).

Государственная власть, будучи по своей сути социальной, публичной, прошла вместе с обществом сложный путь развития, принимая различные формы. В период своего развития она была анонимной, позднее приняла форму персонифицированной и, наконец, институциализированной.

Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы (институты) государственной власти - это не одно и то же.

Государственная власть – это:

- право, способность государства (через государственные органы и должностных лиц) оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей с помощью различных средств и методов;

- система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения;

- лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.

Особенностью государственной власти является то, что, являясь объективной необходимостью, продуктом развития общества, она обладает верховенством. Это означает, что:

А) все другие властные силы в обществе действую в рамках законов, принимаемых и контролируемых госвластью,

Б) она обеспечивает единое политико-правовое пространство на территории страны, единое экономическое, информационное пространство, единую денежную единицу, язык и т.д.

В) обладает легитимным правом на применение мер принуждения.

Государственная власть – в институциональном выражении – это система структур, органов, учреждений, которые реализуют функции государства.

Государственная власть в процессуальном выражении – это целенаправленная управленческая деятельность (управляющее воздействие) всех органов государства по упорядочению, организации общественной жизни, обеспечению стабильности и развития общества в строгом соответствии с конституцией.

Государственная власть в социологическом выражении – это система целенаправленного взаимодействия госаппарата с общественными силами, гражданами по реализации функции государства.

Принципы организации и функционирования государственной власти в демократическом обществе сводятся к следующему:

Принцип разделения власти

Принцип законности

Принцип безличности

Принцип ограниченности, предельности влияния на общество.

Принцип концептуальной и структурной целостности

Принцип легитимности

В соответствии с Конституцией государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание - парламент РФ, Правительство РФ, суды РФ. Характеризуя каждый из указанных институтов, необходимо осмыслить их конституционно установленные:

статус (положение), т.е. общественно-значимое место, роль в обществе, юридически оформленное и определяющее в устанавливающем правовом акте компетенцию, функции и полномочия данного института (должного лица),

компетенцию (принадлежность по праву, соразмерность) круг вопросов, предметов ведения, которые данный институт власти имеет право и способен решать, совокупность юридически установленных функций и полномочий,

функции (отправление, деятельность), виды наполненной конкретным содержанием деятельности, которые данный институт власти призван осуществлять в рамках своей компетенции.

Полномочия (имею право, могу), т.е. совокупность прав и обязанностей, реализуемых в своей компетенции.

4.2. Законодательная власть. Парламент в системе законодательной власти

4.3. Исполнительная власть Правительство в системе государственной власти

Исполнительную власть следует рассматривать в двух аспектах:

В строго юридическом смысле как:

Право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий

Право и возможность должностного лица принимать решения, которые реализует подчиненный работник под контролем и ответственностью этого должностного лица.

В политологическом смысле:

Подсистему государственной власти, образующую с другими ее ветвями единый государственный механизм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием;

Политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность.

Правительство – высший орган федеральной исполнительной власти. Компетенция Правительства определяется ст. 71,72, 114 Конституции РФ. Основные задачи, а отсюда основные функции Правительства:.

Разрабатывать и представлять в ГД федеральный бюджет, обеспечивать его исполнение, представлять ГД отчет.

Обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную политику на всей территории России.

Осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом.

Осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка.

Осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

Обеспечивать единое правовое пространство, действие и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства.

Полномочия Правительства РФ, как высшего органа исполнительной власти общей компетенции, достаточно широки. Прежде всего они проявляются

в формировании государственного аппарата,

участие в законодательной деятельности,

исполнении законов,

нормотворческой деятельности,

составление и исполнение бюджетов.

осуществление внешней политики.

Политическая ответственность Правительства.

Тема 5 КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РФ

Понятие регион юридического определения пока не имеет. В географическом смысле регион означает пространственно-территориальную часть целого государства с выраженной специфической культурно-этнической, религиозной, экономической жизни проживающей там населения.

Политическая автономия ( автономия – независимость, самоуправление) – право на самостоятельное осуществление государственной власти. Конституция РФ предоставила равный статус всем субъектам. Различные ее статьи предусматривают, что:

1. Субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по предметам своего ведения (ст. 73)

2. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти

3. Республики имеют свои конституции и законодательства, другие субъекты – свои уставы и законодательства.

4. Статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Он может быть изменен по взаимному согласию.

5. Статус субъекта не может подрывать суверенитет России

Политической автономией обладают и административно-территориальные низового звена - муниципальные образования, объединенные общей территорией, в пределах которой осуществляют местное самоуправление, выбирая местную власть, имея муниципальную собственность и местный бюджет. Управленческая, административная автономия – это право органов управления самостоятельно решать вопросы, вести дела в рамках своей компетенции и прав, переданных им уполномоченными государственными органами.

Культурно-национальная автономия – означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим компактных групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным прав и возможностей сохранять и развивать свои культурные традиции, язык, религию.

Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ . Ей может быть установлена должность высшего должностного лица.

Формы организации государственной власти в субъектах РФ в статусных названиях значительно различаются. Это объясняется историческими и национальными особенностями.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность России, распространение суверенитета России на всю ее территорию, верховенство Конституции и федеральных законов на всей ее территории, разделение государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными о региональными органами государственной власти, самостоятельное осуществление органами государственной власти и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

5.1. Законодательные органы власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функции составляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Полномочия законодательного (представительного) органа весьма обширны.

Законодательный орган принимает законы и постановления .

Правом законодательной инициативы принадлежит депутатам, руководителю высшего должностного лица (высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) это право может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям.

Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта РФ, рассматриваются по представлению, либо при наличии заключения руководителя высшего исполнительного органа, представленного в срок не менее 14 дней.

Установлен следующий порядок принятия НПА:

Конституция (устав) субъекта, поправки к ней принимаются большинством, не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов;

Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, постановления – большинством от числа избранных депутатов;

Проект закона рассматривается не менее чем в двух чтениях, решение о его принятии (либо отклонении) оформляется постановлением;

Условием вступления закона в юридическую силу является его промульгирование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.

В случае отклонения закона вето высшего должностного лица может быть преодолено большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов;

Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования (по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина – не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования).

Полномочия законодательного органа могут быть прекращены досрочно в случае:

1.Принятия решения о самороспуске

2. Роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ на основании принятия законодательным органом НПА, противоречащего актам высшей юридической силы, принятым по предметам вне его компетенции, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

3. Полномочия также могут быть прекращены досрочно в случае вступления в силу соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Внеочередные выборы могут быть назначены не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Полномочия также могут быть прекращены досрочно в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов.

Законодательный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

1. издания им акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставам) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные недостатки в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

2. иного грубого нарушения федерального законодательства, законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

5.2.Организация исполнительной власти

5. 3. Местное самоуправление в системе публичной власти

Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Выделяют три основные модели взаимоотношений государства и местного самоуправления:

Административная модель – характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «выстраиванием» местного самоуправления в систему государственной власти, таким образом, местное самоуправление является продолжением государственной власти, превращается в местное управление.

Децентрализованная модель – предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с ним лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве.

Дуалистическая модель – является продолжением первой и второй форм. Местное самоуправление контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решение государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов.

При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что государственная власть и местное самоуправление являются по сути своей формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения .

Единство системы местного самоуправления проявляется в том, что все элементы связаны между собой отношениями руководства, подотчетности, ответственности и подконтрольности, т.е. между ними существует тесная организационная правовая связь. Элементами системы местного самоуправления выступают население, как особый субъект, непосредственные (референдум, выборы, сход граждан) и представительные (органы местного самоуправления) формы его организации.

Структура органов муниципального образования определяется на основании Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10. 2003 года, в котором определен закрытый их перечень, порядок формирования, полномочия, регионального законодательства. Эти вопросы находят отражение в Уставе муниципального образования.

Существуют два основных подхода к построению структур местных администраций – функциональный и программно-целевой. В действительности при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода, что позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям: способу образования (выборные и утверждаемые), объему и характеру компетенции (общей, отраслевой и межотраслевой), предметам ведения (решение местных вопросов, выполнение отдельных государственных полномочий), способу принятия решений, типу исполняемых функций (представительные, исполнительные).

В структуре органов местного самоуправления можно выделить два составляющих блока: политический (способы выборов главы МО, характер избирательной системы при выборах представительного органа, механизм формирования местной администрации, разделение общей суммы полномочий); управленческая составляющая формирует организационную структуру, кроме обязанности исполнения решений представительного органа, она имеет собственные, закрепленные уставом МО, полномочия, а также отдельными государственными полномочиями. Структура местной администрации практически целиком зависит от тех функций, которые ей предстоит выполнять, и от инфраструктуры, находящейся в ее управлении.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных МОЛ, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей в зависимости от политической составляющей: сильный глава МО – муниципальный совет, слабый глава местного самоуправления – муниципальный совет, муниципальный совет – глава администрации (управляющий).

Тема 6 ПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Само государственное управление является по преимуществу политическим процессом, ибо само государство как основной политический институт разрабатывает, утверждает и осуществляет все принципиальные политические стратегии развития общества. Оно представляет собой масштабную, развлетленную и влиятельную систему управления.

Политика – это способ организации общества с помощью власти, по поводу власти и ее функционирования; процесс достижения и поддержания целостности и одновременно столкновения разных интересов, управление обществом со стороны элиты на основе институтов власти.

Государственная политика – это целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер.

Процесс формирования и реализация государственной политики обычно проходит четыре этапа:

определение общественных проблем и целей политики;

разработка и легитимация государственной политики (формирование политики);

реализация и мониторинг государственной политики (осуществление политики);

оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

Существует несколько моделей разработки государственной политики: модель «сверху - вниз», модель «снизу – вверх», смешанная модель.

Общую стратегию внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент, в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент также принимает в этом участие, обсуждая актуальные проблемы в ходе принятия бюджета и законодательных актов.

Основной частью осуществления государственной политики является формирование оптимального механизма ее реализации. Он включает в себя нормативно-правовые, организационно-управленческие, финансово-экономические и социально-психологические средства и методы воздействия на общество и предполагает наличие необходимых ресурсов, создание управленческих структур и выработку соответствующих решений.

В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ, проведения их мониторинга. К основным типам оценок государственной политики относятся:

1. оценка процесса реализации программ (изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей организационных структур справится с поставленными задачами, мобилизация имеющих ресурсов, компетентность руководителей и служащих).

2. оценка результатов политики (предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и достичь соответствующих показателей).

3 . оценка последствий программ

4. оценка экономической эффективности.

Политику, проводимую государством, можно подразделить на следующие виды: промышленную, образовательную, агропромышленную, экологическую, энергетическую и т.д.

Тема 7. ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СЛОЖНОЕ СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ

7.1.Специфика системы государственно-административного управления

– это управление делами государства, реализация власти и управления – от центра до власти на местах, т.е. государственно-административной вертикали власти.

Система государственно-административного управления – это определенная совокупность иерархически связанных между собой органов исполнительной власти и государственно-административного управления, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно -установленных прав и свобод граждан.

Государственно-административное управление имеет свою специфику. Прежде всего, она заключена в структуре.

Структура – это внутреннее строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, систематизирующих компонентов, элементов, устойчивые связи которыми обеспечивают основные свойства системы, ее целостность. Выделим основные систематизирующие подсистемы государственно-административного управления: институциональная, нормативно-правовая, функционально-структурная, коммуникативная, кадровая, профессионально-культурная.

Специфика системы государственно-администраивного управления определяется также внешней средой, характером ее воздействия. Политическая власть, как субъект публичного управления, принимает общеобязательные согласованные политические решения и обеспечивает легитимацию для подзаконных управленческих решений. Административная власть оказывается связанной политическими решениями и ответственностью за их реализацию, зависимой от политической власти.

Но признавать политическую нейтральность аппарата государственного управления в целом нельзя.

Во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства. Во-вторых, нередко она сама принимает ответственные политические решения:

Реализуя на практике законы, указы, иные политические решения, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;

Обладает достаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного политического курса;

В предоставлении многих услуг населению государственный аппарат является, по сути, монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную жизнь граждан.

В-третьих, имея четкую политическую ориентацию, высшее чиновничество соответственно направляет деятельность и регулирует состав нижестоящих эшелонов государственного аппарата.

Спецификой являются и границы подчинения администрации политической власти. Подчинение управления политической власти отнюдь не должно вести к их смещению и ни в коем случае не должно означать политизацию администрации, иначе это может привести к тоталитарному режиму. При демократическом режиме правилом является выполнение не личных предписаний политического чиновничества, а правоприменительных актов, должностных обязанностей в рамках предоставленных им полномочий. Независимость в оперативной повседневной деятельности государственного аппарата является закономерностью развития системы государственно-административного управления.

7.2. Институциональная составляющая системы государственно-административного управления

На определенном этапе развития общества, когда сохранить его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для осуществления управленческих функций.

Институциональная составляющая государственно-административного управления – это совокупность государственных органов власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов

Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков :

А) организующего характера (она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его в нормальных и экстремальных условиях.

Б) управляющего воздействия универсального характера, проявляется и осуществляется везде и непрерывно, где функционирует человеческое сообщество.

В) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного характера.

Г) управляющее воздействие предметного харакетра.

Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Ее особенностью является иерархическое строение госадминистративного аппарата. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства.

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - администрации. Наряду с этим важную общественную роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти.

Есть две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона и оперативного нормотворчества.

Необходимость совершенствования государственного управления привело к проведению административной реформы. Она была рассчитана на два этапа. Первый этап связан с изданием Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», который был нацелен на повышение эффективности государственной администрации Мероприятия административной реформы сфокусированы на двух ведущих направлениях:

снижение издержек, которые связаны с избыточным государственным регулированием экономики (ликвидация избыточных функций, оптимизация системы и сети унитарных предприятий и учреждений)

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, состоящее в регламентации процессов исполнения функций и повышения качества и доступности государственных услуг, установления более высоких стандартов взаимодействия государственных органов и их клиентов.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были утверждены новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти. Они приобрели трехзвенную систему. Министерство, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства сфере деятельности.

Федеральное агентство, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции оказания государственных услуг, управляет подведомственной ему сферой деятельности.

Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности . Контроль – деятельность по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. В зависимости от объема и содержания контроль подразделяется на общий и специальный (финансовый, санитарный, таможенный, экологический). Государственный надзор – это функция про систематическому наблюдению за точным и неукоснительным соблюдением законов, иных нормативных актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц. Виды государственного надзора: административный и прокурорский. Особенности административного надзора: 1. является особой разновидностью государственного контроля 2. осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти, их должностными лицами 3. осуществляется систематически 4. его целью является обеспечение правопорядка и общественной безопасности 5. между субъектами и объектами отсутствует организационная соподчиненность 6.осуществляетсяв отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, общественных объединений и их должностных лиц, граждан.7. осуществляется с помощью определенных методов 8. оценка объекта дается с позиций законности. Методы осуществления административного надзора:

постоянное наблюдение

периодические проверки

обследование поднадзорного объекта

истребование и анализ документов

изучение обращений граждан и юридических лиц.

Отличие государственного контроля от административного надзора:

органы контроля обладают большими полномочиями, чем органы осуществляющие надзор

объектом контроля выступают как законность, так и эффективность деятельности, объект надзора – только

контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может осуществляться как на определенный, так и законность на неопределенных круг объектов

контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления

Институциональная структура федеральных органов исполнительной власти разделена на две подсистемы: руководство первой осуществляет непосредственно Президент, второй – Правительство.

Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются Положением, утверждаемым Президентом (Правительством). Положение – сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи и функции, права и обязанности, ответственность органа управления. Кроме Положения, Министерство, как и любой другой орган исполнительной власти (Агентство, Служба) имеет Регламент.

Второй этап административной реформы стартовал в рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства от 25 октября 2005 г. № 1789 р. Ее целями стали:

повышение качества и доступности государственных услуг

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти

В качестве показателей достижения целей административной реформы названы оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Так, одной из целей является снижение издержек в выручке к 2010 году до 3 процентов.

Исполнительная власть в субъектах РФ – это часть единой государственной власти Федерации. Это закрепляет ст. 77. п.2 Конституции РФ. Все вопросы ее организации признаны компетенцией субъектов РФ. Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» (1999 г.). Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов.

Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют высший орган исполнительной власти, иные органы исполнительной власти.

Высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллективность в управлении.

Органы исполнительной власти в республиках функционируют, как правило, на основе одного из перечисленных:

Высший орган исполнительной власти республики информирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.

Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом, субъекта и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства

При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть формируется законодательным органом власти.

Администрация субъекта РФ обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной и органами местного самоуправления. Состав администрации формируется главой соответствующей администрации.

В соответствии с Указом Президента от 13. 05. 2000 года был создан новый уровень государственно-административного управления – семь федеральных округов, согласно Положению, «в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Статус Полномочного представителя в федеральном округе определен как статус федерального государственного служащего в составе Администрации Президента. Основными задачами Полпреда являются:

Организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами госвласти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

Организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

Представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующий предложений.

Это вносит серьезные изменения. Реформа возвратила глав администраций субъектов РФ на уровень их компетенции. Идет выстраивание вертикали власти от Президента через полномочных представителей в округах к территориальным органам для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, принадлежащие центру.

7.3. Нормативно-правовая составляющая системы государственно-административного управления

Осуществление исполнительной власти по характеру управляющего воздействия может выражаться в виде правовых решений и действий, влекущих за собой четко выраженные юридические последствия. Принятие правовых решений влекущих юридические последствия – правотворческая управленческая деятельность – это создание, изменение, отмена или усовершенствование правовых норм. Органы исполнительной власти могут издавать, как и другие органы государственной власти, акты законодательства, имеющие государственно-политический характер. Однако основной формой исполнительно-распорядительной деятельности являются административные акты. Это особый вид юридических подзаконных актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления, оформленные в соответствии с нормам права и влекущих юридические последствия.

Акт всегда имеет форму письменного документа, составленного по общим правилам, предъявляемым к правому акту. Форма акта требует соблюдения определенных формальностей: упоминание издавшего акт органа, правовых и фактических причин, по которым он и но и придал ему определенный смысл, подпись и виза. Цель акта – удовлетворение общих интересов и общезначимых определенных задач.

Регламентирующие акты начинают обычно действовать с момента публикации в официальных изданиях.

Акты Правительства РФ обладают мощным правовым потенциалом в силу значительности выполняемой им роли и широты возложенных функций. Для правительственных актов характерны следующие признаки:

Межотраслевой характер, отражение многопрофильности деятельности

Прямая связь с законом

Высшая сила нормативности в системе исполнительной власти

Парное существование актов-постановлений, утверждающих положения и иные нормативные акты.

Есть две разновидности правительственных актов: постановления и распоряжения.

Ведомственные акты – это приказы, издаваемые министерствами, агентствами и службами.

7.3. Функциональная составляющая системы государственно-административного управления

Функция – это объективно необходимое действие, налаживание связей в общей среде, деятельность, наполненная конкретным содержанием в пространстве и во времени.

В системе государственного управления функции производны от целей. Целеполагание – это процесс обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей для их наиболее полного удовлетворения.

Обоснование цели имеет свои закономерности . 1. она должна отражать потребности общества, различных социальных групп, граждан. 2. осознана всеми, кому она адресуется. 3. иметь альтернативные социальные прогнозы, они должны быть обсуждены и на этой основе структурированы по приоритетности. 4. цели должны преобразованы в программы, рассчитанные на ближайшую, средне и долгосрочную перспективу. 5. программы в свою очередь должны быть трансформированы в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации, ресурсное обеспечение, степень ответственности. Одним словом, обоснование целей, процесса целеполагания - это формула пяти «П»: просчитать, предвидеть, прогнозировать, программировать и планировать.

Цели можно разделить на три вида: цель - задание госорганов –это управленческие цели. Они ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, закрепляются в положении, уставе, регламенте. В ней отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе управления; цель - ориентация (она должна соответствовать цели-заданию); цель - самосохранения. Кроме того, цели различают как стратегические, развернутые в оперативные, а затем в тактические цели, по объему – общие и частные, по времени – отдаленные, близкие и непосредственные, по результатам – промежуточные и конечные.

Все цели должны быть обеспечены ресурсами . К ним относятся средства, методы, блага, обладание которыми и использование которых повышает способность и возможность управляющего воздействия:

ресурс права (сюда относится и правовая культура граждан);

ресурс демократии (самоорганизация жизни людей на основе их прав и свобод);

ресурс организации;

ресурс знания

Нехватка, некомплектность ресурсами, их не разумное использование, часто является причиной бед.

Производной от цели являются функции.

Функция государственного управления – это совокупная, общественно и объективно-значимая деятельность всей системы госуправления по реализации функции государства.

По объему управляющего воздействия можно выделить четыре уровня функций:

Функции воздействия на общество в целом

Функции той или иной ветви государственной власти, как административное управление государственными делами

Функции конкретного государственного органа

Функции конкретного индивидуального должностного лица

По уровню управляющих органов: функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управления, функции органов местного самоуправления .

По сфере управления функции можно классифицировать: политические, административные, специфические, отраслевые, особенные.

Функции государственного управления могут служить основание для классификации видов управленческих действий, выполняемой той или иной работы органами государственной власти и управления. При этом функции управления не следует отождествлять или смешивать с конкретными перечнями выполняемой работы. Их численность при всех повторах не должна превысить полсотни. Поэтому вызывает удивление подсчеты российской правительственной комиссии по административной реформе, содержащихся в «Концепции административной реформы РФ на 2006-2008 годах», одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10. 2005 г, № 1789-р. Комиссия насчитала 5634 государственных функций у 93 министерств и ведомств РФ. Из них 1468 признаны избыточными, 263 дублирующими, 868 требующими изменения.

Одно из принципиальных предложений комиссии – реорганизовать контрольно-надзорные функции. Контроль предлагается передать бизнесу, а надзор сосредоточить в нескольких надзорных органах, при этом они должны быть выведены из состава министерств.

Функции правительственной администрации определены ст. 114 Конституции РФ. Названные в ней функции не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном порядке.

Каждый госорган выполняет определенную часть функций, которые направлены на процесс достижения цели и решения задач. Функция всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, обеспечивает, рассматривает, принимает, распространяет, создает, формирует и т.д.

Функции основные, публично - управляющего воздействия, по характеру различаются на политические и административные.

Наряду с базовыми функциями государственное управление государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях. Они именуются по-разному: специфические, особенные, специализированные.

Определение общих функций включает следующее основное содержание: планирование, организация, координация, регулирование, контроль, анализ.

Функции как виды управляющего воздействия взаимосвязаны с компетенцией госоргана. Компетенция – это круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, которые они имеют право решать . Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов: установление компетенции, прав и обязанностей, централизация, децентрализация, деконцентрация, передача, делегирование, субсидиарность.

Распределение функций между различными уровнями власти.

Итак, управленец в своей деятельности выполняет различные функции:

Политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры ит.д.)

Административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, не состязательного характера.

Оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера).

7.4 Структурно составляющая системы государственно-административного управления

Первичным систематизирующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган.

Государственный орган – учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями.

Сущность государственного органа можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер), социологического (решать общезначимые дела, ориентация на потребности социума), административно-управленческого (выполнять функции, стоящие перед государством).

Установленный порядок означает, что любой орган имеет правовую, законодательную основу, получает соответствующий правовой статус после издания правового акта.

Госорган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется через совокупность государственных органов, а само государство выступает как консолидирующий субъект управления.

Государственные органы – это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти – государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и управление.

Каждый орган имеет организационно-структурное построение. Исходным структурообразующим фактором является функция, ее содержание. Функциональный подход – определяющий для структурного оформления управляющей системы в целом и для отдельной публичной службы.

Структура организации госоргана организации – это упорядоченная совокупность составляющих его подразделений, выполняющих конкретные функции и полномочия в рамках юридически установленной для них компетенции.

Государственный орган представляет собой сложную систему. Эффективность функционирования каждого зависит от согласованности действий его подсистем , т.е. от организационной структуры управления . Организационная структура управления – это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.

Таким образом, выбор оптимального построения организационной структуры управления зависит:

1. Наличие у каждого структурного подразделения своего специфического целевого предназначения

2. Обусловленность структуры организации ее функциями с тем, чтобы предупредить структурную избыточность или, наоборот, недостаточность.

3. Выделение соответствующих людских и материальных ресурсов.

4. Наличие упрощенной структуры управления

5.Обеспечение гибкости организационной структуры

6. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации.

7. Исключение дублирующих функций.

8. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение.

9.Минимально возможное число иерархических уровней.

10. Предусмотреть возможность взаимодополняемости и взаимозаменяемости.

С целью обеспечения эффективности деятельности госоргана, тесного взаимодействия всех его органов разрабатываются организационно-распорядительные документы:

Организационная структура госоргана, утвержденная соответствующим нормативным актом

Положения о самом госоргане и о всех его структурных подразделениях (она должна содержать общие положения, задачи, структура, функции, права, обязанности, ответственность)

Штатное расписание.

Должностные инструкции на должности, предусмотренные штатом (она должна содержать общую часть, основные должностные обязанности, работник должен знать, права, обязанности и ответственность, квалификационные требования)

Первичным элементом в структуре государственного органа является должность. Под должностью следует понимать как юридически установленную социальную роль, выполняемую человеком в организации, совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации.

Должностное лицо в госапарате – это государственный служащий, осуществляющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, государственно-властные полномочия и юридически значимые действия.

7.4. Коммуникативная составляющая системы государственно-административного управления

Управленческие коммуникации – это целостная совокупность информационных связей, взаимодействий между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали и с внешней общественной средой.

Можно выделить следующие организационные связи: служебная связ ь, функциональная , техническая связь, информационная связь.

Информация, в зависимости от источников поступления, делится на внутреннюю и внешнюю. Внешняя информация, в свою очередь, может быть разделена на дескриптивную (отражает сведения о наблюдаемых свойствах социально управляемых объектов) и прескриптивную (жестко регламентирует деятельность организации, являясь для управленцев обязательной).

Существуют различные способы выработки информации: самонаблюдение, взаимодействие, сообщения, аналитический анализ. Информационный поиск, предшествующий принятию решения, - это процесс сбора и переработки информации с учетом требований, определенных закономерностей.

Таким образом, информация как управленческая категория – это новые сведения, характеризующие управленческую ситуацию, снижающие уровень неопределенности в отношении будущего, воспринятые, понятные и оцененные как полезные для решения тех или иных задач управления. Информация в управлении – это не любые сведения, сообщения, данные, а только используемые в процессе формирования решения. Требования к информации в управлении можно обобщить следующим образом:

Опережающая, т.е. содержащая в себе элемент предвидения хода событий, постановку целей, разработку планов и программ, стратегии действий в будущем;

Своевременная, оперативная;

Надежная, оптимальная;

Доступная и простая в восприятии;

Логичная и лаконичная;

Комплексная и системная;

Соответствующая компетенции, полномочиям субъекта управления.

Следовательно, коммуникативное взаимодействие и информационное обеспечение – необходимые факторы эффективного управления.

7.5. Кадровая составляющая системы государственно-административного управления

Кадровое обеспечение – это активная созидательно- организующая деятельность по реализации мер организационного, образовательного, экономического, управленческого характера, направленная на удовлетворение потребности госорганов в кадрах определенной специализации и квалификации; система целенаправленных кадровых процессов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению. преемственности государственных служащих, их профессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного продвижения.

Политический руководитель – это должностное лицо в госоргане, где имеется политических назначений на ответственные управленческие посты выборными лицами (президентом, мэром, представительным органом). Профессиональная карьера политического назначения зависит от выборного должностного лица. Нахождение политических назначенцев в руководящих креслах позволяет повысить способность государственных органов реагировать на требования общества. Назначение политических исполнителей есть основное средство обретения политического контроля над государственными учреждениями. Именно на политических исполнителей ложится основная тяжесть конкретной реализации политики, основные принципы которой утверждаются выборными должностными лицами.

Так, министр является одновременно и политиком, и административным руководителем. Он сам создает политический механизм воздействия на административно-управленческий процесс. Как политик, министр использует личное влияние, косвенное – через его представителей, а также через использование пропагандистских каналов. Он, проявляя себя как лидер, должен:

Иметь стратегическую программу развития отрасли, которой руководит;

Уметь учесть ценности различных групп и людей, предусмотреть их интересы в планах, программах, решениях;

- привлечь общественное мнение;

- обладать личностными качествами убеждать и объединять вокруг себя людей.

Как администратор, министр должен обладать качествами менеджера, держать под личным контролем ключевые звенья всего организационно-управленческого процесса, воссоединить политическую стратегию со знанием и опытом профессионалов - управленцев.

Руководитель государственного органа – это лицо, на которое официально возложены функции управления коллективом и организации его деятельности. Руководитель несет юридическую ответственность за функционирование коллектива перед назначившей его инстанцией. Он обладает формально регламентированными правами и обязанностями. Перечни должностей этой категории определяется реестрами должностей государственной гражданской службы.

Данная категория руководителей должна обеспечить перевод политических директив избранных или назначенных должностных лиц в конкретные решения или действия. Поэтому для многих из первейшей является организационная работа.

Можно выделить следующие группы функций как виды деятельности руководителя в системе государственных и муниципальных органов управления:

- Административная (мобилизация коллектива на выполнение поставленных целей оптимальным способом);

- Стратегическая (разработка и проведение стратегии развития организации, формирование оптимальной структуры, принятие и осуществление концептуальных решений),

- Нормотворческая (разработка и принятие административных актов),

- внутреннего оперативного руководства,

- коммуникативно-регулирующая,

- контрольная.

Понятие государственная служба часто связывают с понятием «бюрократия». Бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. В своем определении бюрократии Вебер выделил следующие общие черты: иерархия (каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальнику), последовательность (должность является основным видом деятельности, дающим жалование и перспективу регулярного повышен6ния по службе), безличность (характер работы определяется в соответствии с утвержденными правилами, регламентом), специальные знания.

7.6. Культурно-составляющая системы государственно-административного управления

Культура управления как составляющая системы во многом определяет ее целостность, организованность, зрелость. Она представляет собой слияние интеллекта и действий, «материализацию» сознания. Этот фактор отражает способность государственных служащих адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной и культурной сфере и при этом обеспечивать устойчивость в управлении.

Термин «профессиональная культура» имеет множество синонимов (управленческая культура, профессионально-нрнавственная культура труда, профессиональная этика, профессионализм и т.д.).

Система профессионально-управленческой культуры может быть понятна и изучена на уровне анализа ее трех уровней: 1. общенациональном как публично-правового института и носителя специфической корпоративной культуры; 2. на уровне госучреждения с его стилем работы, который нормируется из совокупности принятых, устойчивых образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, традиций, прошлого опыта и современных ориентаций; 3. на уровне личности государственного служащего, культура которого вмещает в себя определенную совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков.

Профессиональная культура субъектов управления вычленена лишь в абстракции, в реальности она вплетена в различные другие культуры субъекта: политическая, правовая, нравственная, административная этика.

Тема 8. ПРОЦЕС И ТЕХНОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление государственными делами как процесс при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, информационного, научно-технического прогресса, социальных и политических отношений, обладает очевидной самостоятельностью.

Процесс функционирования системы государственно-административного управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений : потребности управляемой системы – интересы граждан – цели и ценности управления – решения в системе управления – действия управленцев – результаты. Это позволяет избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать характер системного отражения общественных процессов. Система управляющая, являющая опорной общества, определяющая ее развитие, способна перевести интересы и потребности людей на язык согласованных решений. Здесь важно проявление синергетического подхода в управлении, то есть согласованного, совместного действия нескольких органов в одном направлении (Синергетика в переводе с греческого означает сотрудник, в нашем случае – орган).

Вместе с тем систему государственно-административного управления необходимо характеризовать как изменяющую систему – она связана с существованием и развитием отношений между управляющими и управляемыми. Но на стабильность государственно-административного управления может оказывать как внешняя, так и внутренняя среда.

Главным в управлении являются решения и действия (необходимо, чтобы первые предопределяли вторые, иначе государство трудно назвать правовым).

Различают систему государственного управления демократическую, тоталитарную и авторитарную.

В зависимости от концентрации и распределения властных полномочий – централизованную и децентрализованную.

По характеру взаимодействия с внешней средой - открытую и закрытую, по способам адаптации - - жесткую, гибкую и адаптивную. В зависимости от ориентации на стабильность и перемены системы госуправления подразделяются на консервативные и трансформирующиеся, по степени развития - суммативные и организованные.

Государственное и муниципальное управление представляет собой единство статики, которая выражается, прежде всего, в организационных структурах, и динамики - в процессе управления. Процесс (от латинского слов а продвижение) определяется как ход определенного явления, последовательная смена событий, совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата.

8.1. Понятие и организация процесса управления

Процесс государственного или муниципального управления есть последовательность действий органов государственного и муниципального управления по достижению цели управления.

Процесс управления характеризуется как непрерывно циклический, включающий четыре этапа действий, составляющих основную функцию государственного управления: планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование. При этом реализация функций управления осуществляется посредством использования соответствующих методов управления.

Общий процесс государственного и муниципального управления включает ряд частных процессов:

1. Процессы управления на различных уровнях государства: федеральном, региональном и муниципальном.

2. Процессы управления в отраслевом разрезе, осуществляемые органами управления отраслевой компетенции.

3. Процессы управления в функциональном разрезе, выполняемые органами управления межотраслевой компетенции, посредством реализации общих функций государственного и муниципального управления

Наряду с процессами управления важное значение имеют процессы:

ФОРМИРОРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Избранный или назначенный руководитель органа управления, например, администрации региона или муниципального образования, разрабатывает схему управления, включающую организационную структуру администрации и органы управления отраслевой и межотраслевой компетенции и представляет ее на утверждение законодательному (представительному) органу власти.

После утверждения соответствующих документов глава администрации назначает на должность своих заместителей и руководителя аппарата и вносит их кандидатуры, а также финансового органа, на утверждение депутатами. Одновременно с этим принимает постановление о создании структурных подразделений отраслевой и межотраслевой компетенции, назначает руководителей этих органов.

Органы и структурные подразделения осуществляют свою деятельность на основе положений.

ПЛАНИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Орган государственного и муниципального управления организует процесс своей деятельности на основе перспективных и текущих планов. Они разрабатываются в соответствии с законодательством, планами и программами социально-экономического развития территории.

Перспективный план работы органа управления основывается на программе предстоящей деятельности руководителя органа управления, с которой он выступал на выборах или при его назначении. Разработанный и утвержденный план администрации рассылается структурным подразделениям администрации, органам отраслевой и межотраслевой компетенции, публикуется в газете. Общий контроль за выполнением плана осуществляет руководитель аппарата, который ежеквартально информирует главу администрации о ходе его выполнения.

Текущие планы работы администрации составляются на полугодие (квартал) в соответствии с перспективным планом, а также с учетом принятых законов и решений представительного (законодательного) органа. Контроль за его выполнением осуществляют глава администрации, его заместители и руководитель администрации в соответствии с распределением обязанностей.

Календарные планы работы структурных подразделений администрации разрабатываются на месяц на основе текущих планов, заданий руководителей администрации, функций органов структурных подразделений, установленных в положениях о них.

8.2. Технология государственного и муниципального управления

Под технологией управления понимается совокупность формализованных и неформализованных принимаемых приемов управленческой деятельности .

Наиболее полно технология управления отображается в форме управленческих процедур (издания актов, совершения организационных, материально-технических действий).

Управленческие процедуры государственного и муниципального управления:

Служат одним из факторов обеспечения четкого функционирования аппарата управления;

Обеспечивают полноту, всесторонность т объективность анализа проблем и исследования обстоятельств,

Создают условия для реализации прав, законных интересов граждан;

Позволяют экономить силы, средства и время работников аппарата управления на основе наилучшего, экономичного отбора способов и порядка операций по выполнению управленческой процедуры;

Обеспечивают проведение в жизнь принципа ответственности каждого органа управления, должностного лица за порученное дело.

8.3. Информационное обеспечение процесса государственного и муниципального управления

Информация является одним из элементов государственного и муниципального управления.

Информацию классифицируют по разным основаниям:

Происхождению: официальную и неофициальную,

Сферам общественной жизни: экономическую, социальную, политическую,

Источникам поступления: на внутреннюю и внешнюю,

Формам носителей: устную, письменную, электронных средств.

Видам основных функций управления: планово-прогнозную, организационную, контрольно-учетную, регулятивную.

Основные требования к информации: полнота, достоверность, оперативность, полезность, однозначность, минимальная трудоемкость сбора и передачи, максимальная сохранность, агрегирование (сжатость).

Источниками информации являются Конституция и законы, акты Президента и Правительства РФ, законы и нормативные акты органов представительной (законодательной) власти субъектов РФ, а также федеральных органов государственного управления, издаваемых в пределах их компетенции. Эти документы составляют организационно-правовую базу деятельности органов государственного и муниципального управления. Другим источником информации являются приказы, отчеты, справки органов управления отраслевой и межотраслевой компетенции. Также используется периодически предоставляемая оперативная информация на основе анализа функционирования различных объектов управления.

Важное значение имеет внутренняя информация: протоколы заседаний, справки, отчеты и т.д. Наиболее достоверным источником являются бюллетени государственной статистики. Особым источником являются письма и обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

ТЕМА 9. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

Основным содержанием деятельности органов государственного и муниципального управления является руководство хозяйственным и социально-культурным развитием на соответствующей территории. Такое руководство орган управления осуществляет посредством принятия управленческих решений.

Управленческое решение есть план разрешения, ликвидации проблемы.

Управленческие решения разделяются :

По функциональной направленности - на плановые, организованные, контрольные, координационные.

По субъекту принятия управленческих решений – на единоличные, коллегиальные, координационные.

По продолжительности реализации – на стратегические, тактические и оперативные.

По степени свободы действий исполнителей – на директивные, нормативные, гибкие и ориентирующие.

По форме представления – на устные и письменные.

По причинам возникновения – программные, по распоряжению вышестоящих органов, инициативные, ситуационные.

Управленческие решения служат основной формой воздействия объекта управления на управляемый объект, направленного на достижение поставленной цели. Поэтому эффективность управленческого решения зависит от его качества, которое определяется совокупностью свойств. К ним относятся:

целенаправленность,

научная обоснованность,

непротиворечивость,

реальность,

полномочность,

правомерность,

количественная и качественная определенность.

Процесс подготовки и реализации управленческих решений включает следующие этапы: выявление и формирование проблемы, формирование группы по подготовке решения, сбор информации и анализ проблемы, подготовка и обоснование вариантов решения, выбор и принятие решения, контроль и оценка результатов исполнения решений.

В качестве методов выработки вариантов решений используются: метод аналогии, метод эксперимента, экономико-математические методы, метод деловых игр, метод системного анализа.

В каждом варианте решения должны определяться основные направления достижения цели, конкретные исполнители решения, необходимые ресурсы, сроки достижения цели, предполагаемые социальные последствия от реализации решения. Таким образом, выявленные наиболее эффективные варианты решения проблемы представляются руководителю, который делает окончательный выбор. Окончательный проект (или варианты проекта) распорядительного документа согласовывается со всеми заинтересованными в его исполнении должностными лицами.

Под распорядительными документами органов государственного и муниципального управления понимаются постановления, распоряжения, приказы. Подготовка их организуется в соответствии с документами вышестоящих органов власти, планом работы администрации, по предложению общественных организаций, по собственной инициативе. В проекте распорядительного документа должны включаться предписания по тем вопросам, которые соответствуют компетенции органа управления. Он должен соответствовать законодательству, распорядительным документам вышестоящих органов государственной власти, а также ранее принятым распорядительным документам органа управления, если не предусматривает их отмену или изменение.

При составлении проекта распорядительного документа главное внимание должно обращаться на конкретность и реальность предписаний документа, четкое определение исполнителей, наличие ресурсов и обоснованных сроков исполнения. В последнем пункте распорядительной части указываются лицо, на которое возлагается контроль.

ТЕМА 10. КОНТРОЛЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

Одной из основных функций управления, составной частью управленческого цикла является контроль .

Контроль – это процесс, обеспечивающий соответствие функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям и направленный на успешное достижение поставленной цели.

По объекту контроль разделяется на государственный (муниципальный), внутрихозяйственный, правовой, независимый, специализированный, ведомственный и общественный. В свою очередь государственный контроль подразделяется на политический, административный и судебный .

Функции контроля - профилактическая, информационная и мобилизационная.

По характеру взаимоотношений субъекта и объекта контроля контроль подразделяется на внутренний и внешний, по масштабу – на общий и частный, по продолжительности – на непрерывный и периодический, по предмету – на контроль текущих результатов труда работников органов управления, контроль деятельности органа управления и контроль исполнения распорядительных документов.

Контроль в органах государственного и муниципального управления строится на принципах:

Общих – массовость контроля, всесторонность, реальность, объективность, результативность, гласность, отражающих социально-политическую сторону.

Частные – анализ документов: планов работы, отчет об исполнении их, принятых решений и т. д.; непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими; заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях, коллегии органа управления; периодическая аттестация служащих на соответствие их занимаемой должности.

Под результативностью контроля деятельности органов государственного и муниципального управления понимается степень ликвидации, устранения выявленных недостатков, недоработок в объекте контроля.

Следствием проведенной проверки может быть применение дисциплинарных, материальных и уголовных санкций.

Контроль осуществляют структурные подразделения, созданные в Администрации Президента РФ, Правительства РФ, а также в органах исполнительной власти субъектов РФ. К недостатку существующей в РФ системы контрольных органов следует отнести разрозненность их действий.

Система контроля исполнения распорядительных документов предусматривает контроль исполнения следующих видов документов: высших органов государственной власти, представительного (законодательного) органа соответствующего территориального образования, органа государственного и муниципального управления, а также протоколов совещаний при руководителе органа управления, поручения руководителя органа управления, служебные письма.

Определен порядок работы с контролируемыми документами .

В сфере государственного управления осуществляется прокурорский надзор. Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется:

за исполнением законов органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления

за соблюдением прав и свобод этими органами, а также их должностными лицами

Формы реагирования прокурора на нарушения закона:

протест прокурора

представление прокурора

постановление прокурора

предостережение о недопустимости нарушения закона.

Кроме того, в сфере государственного управления осуществляется судебный контроль:

при рассмотрении на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан

рассмотрение дел об административных правонарушениях

рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях

проверке законности нормативных правовых актов

рассмотрение дел, возникающих из гражданско-правовых отношений

рассмотрение жалоб юридических лиц

рассмотрение уголовных дел.

Одной из важнейших форм участия граждан в управлении государством являются обращения граждан. Эта форма выступает как составной элемент прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. В 51 статье ее указано «Граждане РФ имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».

Под обращениями граждан понимаются предложения, заявления и жалобы граждан.

Важное значение в повышении эффективности работы органов управления с обращениями граждан имеют такие организационные формы работы, как общественные приемные при органах управления, ведение приема граждан руководителями органов управления по месту жительства, освещение в СМИ путей и хода решения местных и региональных проблем, вызвавших озабоченность населения.

В государственном управлении может быть предусмотрена политическая, гражданская, административная, уголовная ответственность.

Тема 11 ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом труда и затраченными ресурсами.

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия профессиональных чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

3. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь, перед налогоплательщиками.

4. Экологический подход, основанный на результатах деятельности бюрократии, которые зависят от характера внешней среды и способности органов власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям

5. Подход, связанный на концепции управления качеством. В рамках его основное внимание акцентируется на создание в органах власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг, включения в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их творческую работу.

При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект.

Множество преимуществ имеет оценка деятельности на основе сбалансированной системы показателей. В связи с этим они должны соответствовать следующим требованиям: должны соотносится с целями и задачами органа власти, иметь четкость и однозначность в понимании использования, сравнимость, проверяемость, статистическую надежность, экономическую целесообразность,

3. Методы государственного управления

Государственное управление – совокупность предприятии, проводимых с целью руководства и контроля объектов.

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении) , метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации) , сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления) , количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления) , метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти) , экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления) , моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур) , эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления) , конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих) , социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих) , правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление) , сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.

Методы обладают конкретными характеристиками:

1) взаимосвязь объекта и субъекта;

2) выбор способа для достижения задач;

3) сроки (краткосрочными и долгосрочными).